根据《土地管理法》第8条第2款规定即：“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”结合《土地管理法》第62条第1款规定，可知，享有宅基地权利的前提是享有成员权，即是农户中的成员，也同时要是农民集体中的成员。

“共同居住”与“农民集体成员”具有完成不同的法律含义，这是不言而喻的。但又因历史原因及现实因素，两者有着密切联系。特别是在改革开放前，因实行户籍城乡二元管理体制，我国农村人口流动几乎停滞，一家人通常居住在一起，往往即是家庭成员又同时具有农民集体的成员权。这种常见的居住、家庭成员、农民集体成员“三者合一”的现象，更容易让人产生错觉：在农村，同一本户口簿中的人都是具有农民集体成员权的一家人。

根据《户口登记条例》第19条规定：“公民因结婚、离婚、收养、认领、分户、并户、失踪、寻回或者其他事由引起户口变动的时候，由户主或者本人向户口登记机关申报变更登记。”户口变更登记并不必然以成员权为前提。特别是在改革开放后，人口流动逐渐越来越频繁。随意时间的推移、户籍制度的改革以及其他种种原因，出现了居住、家庭成员、农民集体成员“三者分离”现象：具有农民集体成员权的一家人，户口可能没有登记在同一户口簿中;同时，同一本户口簿中的人并不当然具有本农民集体成员权。

这样，就会出现对同一宅基地享有权利的人，因种种原因可能不在同一本户口簿中。而在同一本户口簿中的人，因不具有成员权而不享有宅基地权利。

所以，在换发宅基地证时，登记机关仅仅根据户口簿登记的成员，擅自对土地证的“权利人”进行增加、删减，可能要吃官司。

宅基地换证惹风波

A市组织批量换发土地证时，工作人员主动将原登记在户主名下的宅基地使用权，登记到该户户口簿上全体家庭成员的名下——

案情

1992年，广西甲村村民张某取得了一宗宅基地并办理了登记。当时，登记的使用权人为张某。张某育有二子一女，二子成年后分户，另行申请了宅基地。

2011年，张某之女将其所生的一子一女落户在张某户口上，因此张某户口簿上成员有张某本人、其妻王某、其女、外孙、外孙女等共5人。

2014年，甲村行政区划发生变更，被划入A市范围。A市组织批量换发土地证工作。A市国土资源局根据甲村统一递交的换发土地证申请材料，并以户口簿上登记的人口为依据，将该宗宅基地使用权人登记为张某、其妻、其女、外孙、外孙女等5人名下。

张某认为该登记不妥，向A市国土资源局申请变更登记，要求在权利人一项删除另外4名成员。

评析

根据《土地管理法》第六十二条第一款规定，农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。根据此条款，农村居民宅基地是以户为单位进行申请的。在首次申请宅基地使用权时，拥有宅基地的使用权人应当为该户的全体成员。但对于如何登记权利人，《土地管理法》并没有强行规定是只登记户主还是登记户口簿上的全体成员，这两种做法都是可以的。那么，换发宅基地证时，可以将登记的权利人由户主变更为全体成员吗?

实践中，因户籍转移、生老病死、婚姻等原因，户内成员经常会发生变动。按照一户一宅的原则，登记业务部门核发新宅基地证，应对宅基地的实际使用权人进行审核，特别是有增加、删减土地使用权人情形时。而且除了宅基地使用权外，宅基地上建设的建筑物也存在着物权。如发证机关在审核时没有核实清楚宅基地的实际权属，势必也会影响地上建筑物的物权，引发纠纷。

本案中，换发宅基地证的原因是行政区划变更。此时，权利载体虽然发生了更换，但并不会直接引发物权的变动。新证上记载的权利人，如无其他原因，应当与旧证保持一致。

从张某的家庭情况来看，其二子已各自分户并另有宅基地，其女也已经结婚成家，并未与父母共同生活，以上三人并不是父母现有宅基地的共有人。另外，因为在外孙、外孙女出生前，张某便已拥有了该宅基地使用权，故其外孙、外孙女虽将户口落入张某户，但并不能说明他们就此取得宅基地的使用权。笔者认为，如张某在申请换发新证时，没有同时申请增加使用权人，发证部门不应当直接依据户口本的记载增加使用权人，而应核实张某本人真实意思。是否应当增加，以申请人的申请为依据。

《中华人民共和国土地管理法》（2019修正）：第二章　房地产开发用地 第一节　土地使用权出让　　第八条　土地使用权出让，是指国家将国有土地使用权（以下简称土地使用权）在一定年限内出让给土地使用者，由土地使用者向国家支付土地使用权出让金的行为。