3000余家土地储备机构职能不清

1月21日,《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行。虽然刚刚过去1个月,舆论对这个新拆迁条例的关注,似乎已经沉寂下来。但是在业内,一方面对条例的施行寄予厚望,一方面又多有担心。新拆迁条例会不会遇阻地方土政策?便是其一。

围绕征地拆迁形形色色的土政策中,首当其冲的是“土地储备制度”,因为,地方政府的土地储备中心职能就从没有厘清过。长期以来,以土地储备的名义大肆征地、拆迁的行为比比皆是。

一个典型案例土政策赋储备中心拆迁职能

虽然有关土地储备制度的上位法,没有一条赋予土地储备中心拆迁职能,但安徽省合肥市早在2005年的一份政府规章中,就作出了类似规定。这份规章名为《芜湖市招标拍卖挂牌出让国有土地使用权实施办法》。实施办法第七条规定:出让存量建设用地,由市土地收储中心先行收储并负责落实拆迁补偿事宜。

以土地储备为由就可以实施拆迁?这一规定随着2010年一起拆迁纠纷,被媒体广泛报道并遭受诟病。

2009年6月15日,位于芜湖市主要商业区九华山路繁华地段的中江商场业主们被通知:芜湖市虹宇拆迁有限公司“将对中江商场周边地面建筑组织实施拆迁”。

在此次拆迁中,领取规划许可证、规划选址意见书、国有土地使用批复等批文的单位都是芜湖土储中心。但最后真正拿到房屋拆迁许可证的,却是芜湖市镜湖区建设投资公司。此后,镜湖建投公司又将此地段的拆迁项目转包给了虹宇拆迁。

有一个情节值得注意,芜湖市土储中心一直声称拆迁是为了“旧城改造”。但早在2008年底,这块16.5亩的土地就已经被芜湖国土局卖给了开发商汇锦置业。镜湖区政府网介绍,这块地将建成一个8万平方米、投资5亿元的汇锦国际商城。

以“土地储备中心”的名义征地拆迁,背后却是商业开发!

这一事件的结果是:安徽省发改委撤销了芜湖市的立项批准文件,安徽省国土厅撤销了芜湖市的国有土地使用权批准文件。

这一典型案例随着媒体广泛报道,一度引发了公众对土地储备中心拆迁职能合法性的持续讨论。

新旧拆迁条例均未赋予储备中心拆迁职能

根据新拆迁条例的规定,政府征收行为被严格限定在符合“公共利益”的六种情况下,土地储备不在其列。

旧的拆迁条例是如何规定的呢?

中国社科院法学所研究员孙宪忠,曾参与新拆迁条例修订工作。他指出,即便是根据国务院2001年11月1日起施行的《城市房屋拆迁管理条例》(俗称旧拆迁条例),土地储备中心也不具备拆迁主体资格,也不具有拆迁职能。旧拆迁条例第四条规定:“拆迁人,是指取得房屋拆迁许可证的单位。”第七条明确规定:“申请领取房屋拆迁许可证的,应当向房屋所在地的市、县人民政府房屋拆迁管理部门提交下列资料:(一)建设项目批准文件,(二)建设用地规划许可证,(三)国有土地使用权批准文件,(四)拆迁计划和拆迁方案,(五)办理存款业务的金融机构出具的拆迁补偿安置资金证明。”

也就是说,取得拆迁资格的前提是有了建设项目,是“为建而拆”。而土地储备中心是“为储而拆”,拆迁时还不知道建设项目在哪儿。

从程序上来说,土地储备中心对某宗土地进行收储时,一般情况下建设项目还不确定,开发单位和建设单位都不明确,所以不可能有确定的建设项目。即使根据旧的拆迁条例,也不可能有资格申请拆迁。

北京律师王令认为,在“土地财政”的诱惑下,一些地方随意扩大可以纳入储备的土地范围,赋予土储中心以拆迁职能,是对法律规定的曲解。这是现实中行政强拆纠纷屡屡发生的重要原因。但根本原因还在于土地储备机构的职能定位,从土地储备制度实施以来就从未明晰过。

2001年4月30日,国务院下发《关于加强国有土地资产管理的通知》指出:为增强政府对土地市场的调控能力,有条件的地方政府要对建设用地试行收购储备制度。此后,土地储备制度得到快速发展。据不完全统计,目前全国已有3000多个土地储备机构。

为了规范土地储备行为,2007年11月19日,国土资源部、财政部、中国人民银行联合发布了《土地储备管理办法》,指出土地储备是有关机关按照法律程序,运用市场机制,按照土地利用总体规划和城市规划,对通过收回、收购、置换、征用等方式取得的土地进行前期开发,并予以储备以供应和调控城市各类建设用地需求的一种经营管理的机制和行为。

中国建设管理与房地产研究中心执行主任、北京才良律师事务所主任王才良认为,纵观《土地储备管理办法》全部内容,都找不到赋予土地储备中心拆迁的工作职能,它设立的初衷,主要是面向存量用地,即废弃工厂、国有企业、旧城改造以及闲置土地等的土地收储工作,并不负责拆迁。

确保条例施行地方各种土政策应及时清理

在上述芜湖的地方规章中,地价评估机构、拍卖机构以及拍卖出让的公证机构均由市土地储备中心来指定。既参与规划、又实施具体征收拆迁,而后又全程参与整个土地拍卖流程,作为一个隶属于土管部门的事业单位,土储中心拥有如此众多实权,却缺失必要的制约。这不能不让人担心地方政府土地储备的扩张冲动会阻碍新拆迁条例得以正确实施。

中国土地学会秘书长黄小虎表示,当时设立土地储备中心的目的是平抑地价和稳定地价。在具体操作中,如果土地价格过高,土地储备中心加大投放力度和数量;土地价格过低,土地储备中心多收购土地。从实施的结果来看,土地储备中心的行为已经违背了这个方向,成了地方政府获取收益的一个工具。新拆迁条例实施后,土地储备中心应该保持原有的土地收储职能,继续进行土地收储工作。

当然也有乐观的观点。北京市房地产行业协会律师孟宪生认为,根据新拆迁条例规定,政府征收行为与补偿方案应该广泛征求社会公众意见,补偿标准按照市场价格确定。这样一来,以土地储备为名的行政强拆可操作性难度加大,成本大幅增加,为土地储备而发起的行政强拆获利空间将大大缩小,因此遭扭曲的土地储备职能将逐渐恢复其本来面目,实现其设立初衷的价值含义——平抑地价和稳定地价,实现政府加强土地调控,规范土地市场运行的目的。

法律界人士介绍,根据立法法的规定,新拆迁条例施行后,凡与之相冲突的地方性法规、规章及各色土政策,自然也就同时失效。一般情况下,国务院法制办不会单独就某个条例的实施布置清理。地方人大、政府应该主动进行相关清理工作。