2004年是我国近年来就业形势最好的一年，但我国面临的就业压力并没有消除。由于下岗制度逐步向失业保险制度并轨，城镇公开失业出现了长期化、低龄化等新趋势，以低缴费率为支撑、以正规就业人员为主体的失业保险制度将需要新的发展定位和完善措施。

一、现行失业保险制度的主要问题

1．覆盖面过窄并且难以扩大。失业保险制度是伴随工业化、城市化的进程，主要为解决非农就业人口失业期间的问题实施的社会政策。失业保险制度与养老保险、医疗保险等并称社会保险三大支柱项目，并成为社会保障制度的重要组成部分。中国失业保险制度尽管在改革以来尤其是20世纪90年代以后发展迅速，但目前也只是覆盖了一少部分的非农就业人员和城镇就业人员。1994年至2003年，参加失业保险人员增加了2405万人，但参加失业保险人员占非农业就业比重只增加了1．5个百分点，参加失业保险人员占城镇就业的比重不增反而下降了2．2个百分点。2003年全国参加失业保险人员大约占非农就业人员的27．4％和城镇就业人员的40．5％，接近3／4的非农就业人员和60％的城镇就业人员没有参加失业保险。2004年，全国参加失业保险人员增加了211万人，但没有改变中国失业保险制度覆盖面还很小的基本格局。

中国失业保险制度的覆盖面不仅小，而且扩大覆盖面的难度相当大。城镇失业保险制度经历了一个从国有企业推向非国有企业以及事业单位的扩面过程。1995年，城镇失业保险参保人数只相当于职工人数的55％，到2000年，覆盖水平提高到77％。在这一阶段，失业保险扩面工作重点在国有企业，基本上实现了全面覆盖。在十五期间，失业保险扩面工作的重点是非国有单位，通过3年的努力，失业保险扩面工作取得长足发展，覆盖水平迅速提高，城镇相当数量的非国有企业职工基本上已纳入失业保险范围，2002年失业保险覆盖人数相当于城镇单位职工人数的96％，2003年达到99％。应当指出，上述指标仅仅是城镇职工人数，并不包括大量非正规部门就业的城镇从业人员和相当数量的农民工。在正规部门就业的城镇职工除为数不多的公务员外，基本上已经纳入到失业保险范围之内，扩展覆盖面的空间已经很小。对于那些非正规就业部门的灵活就业人员来说，纳入失业保险覆盖的难度相当大。其中的原因很复杂，主要是灵活就业人员缺乏稳定的就业岗位和劳动关系，目前的失业保险制度难以适应其收入低、就业关系不稳定的特点。同时，广大农民工的权益难以得到有效保护。

从失业保险的覆盖面来看，这一制度仍然属于城镇单位职工即正规就业部门从业人员的特权。

2．失业保险的受益率和替代率比较低。建立失业保险的目的是为了在一定程度上提高参加失业保险人员在失业期间的收入，并增强整个从业人员及其家庭收入的稳定性。为了有效地确保失业者及其家庭的收入，应当使失业保险补偿制度尽可能地覆盖失业人口，并确保其最低标准的待遇水平。1999年与2003年相比，得到失业保险基金的失业人员由58万人增加到415万人，失业保险金受益比例由10％提高到52％；同期发放失业保险补偿的登记失业人员由271万人增加到741．6万人，发放比例由47．2％提高到92．7％，基本上覆盖了符合条件的登记失业人员。

应该说，失业保险补偿的受益率得到了迅速提高。但是，就像失业保险制度主要覆盖城镇正规就业人群一样，失业保险基金的支出无法覆盖到大量的非正规就业的事实上的失业人员，更难以包括大量的短期处于失业状态的农民工。因此，中国目前失业保险制度的实际受益率远远低于登记失业人员的受益率。据估计，2001年享受到失业保险的人数为468万人左右，只占当时失业人口的1／5左右；2003年享受失业保险的人数达到741．6万人，但也达不到实际失业人员总数的1／2。从名义上看，中国城镇失业保险补偿范围已经超过90％，继续扩大的空间不大；但从实际上看，失业保险难以覆盖大量的实际失业人员，如何继续扩大失业补偿的受益面还是一个很大的难题。

受失业保险基金数量限制和失业人员规模的影响，中国失业保险金和失业补偿的总体水平不高。1994年到2003年，失业人员每年人均发放失业保险基金数量分别为258．3元和1771．8元，分别相当于同期全国职工平均货币工资的5．7％和12．6％。2000年补偿比例最高为18．2％，仍不到在职人员平均工资的1／5。2000年以后，由于失业保险发放比例没有大的调整，在职人员工资增长速度很快，导致失业保险补偿比例占在职人员工资的比例呈下降趋势。

从中国失业保险补偿的受益率和替代率可以看出，尽管有了十余年快速的发展，中国目前失业保险及失业补偿的总体待遇水平还不高。在很多城市，失业保险水平只略高于城镇居民最低生活保障线。

3．失业保险统筹水平低，影响了全国统一劳动力市场的发展。中国不同地区之间经济发展水平的巨大差异，使全国难以建立统一的失业保险等社会保险制度。1999年开始实施的《失业保险条例》规定，在直辖市和设区的市实行全市统筹，其他地区的统筹层次由省、自治区人民政府规定。大部分地区实际上是地级市层次的失业保险统筹。由于统筹层次较低，基金的整体承受能力较弱，从而造成了一些地区失业保险基金严重不足，而另一些地区则存在大量滚存结余。

以城市为单元各自为政的失业保险制度，在表面上看适应了各地经济发展水平差距过大的现实，但也在某种程度上形成了地区之间劳动力自由流动的社会保障壁垒，更不利于促进劳动力流动和缩小地区差距。

4．失业保险基金规模小与支出结构不合理。我国按照岗位档案工资而非实际工资性收入作为缴费基数，导致相当数额的失业保险费流失。根据初步估算，全国失业保险基金在1999年之前的实际到位率不足50％（当时没有全国统一的缴费标准）。1999年之后，失业保险基金的实际到位率超过了50％，并且呈逐年上升趋势，但直到2003年仍没有达到应缴费用的60％。目前的突出问题是一些国有企业欠费严重，非国有企业参保不足。据劳动和社会保障部统计，截至2003年上半年，全国历年累计欠费达102．2亿元。

但是，另一方面，支出结构不合理。作为失业保险基金，真正按照失业保险条例支付的失业保险基金比例比较小，1999年仅为34．8％，2000年以后失业保险基金支出数额不断加大，比例不断提高。到2003年，发放失业保险金116．8亿元，发放失业保险金数量占失业保险基金支出比例提高到65．8％，大约占到失业保险基金支出的2／3。从1994年到2003年，基金支出占实际收入的比例从55．9％提高到80．1％，基本上属于量入为出、略有节余的经费管理模式，到2003年底形成了303．6亿元的累计节余。由于失业保险属于典型的现收现付模式，如何保证基金的平衡、稳定很重要，而如何为节余资金提供运营和投资渠道也很关键。目前还缺乏这方面的管理制度，过多的失业保险基金节余不仅限制了失业保险制度作用的发挥，也不利于减轻财政为下岗职工提供生活费及困难救助的支出压力。

5．现行失业保险制度难以适应新失业群体挑战。以国有、集体单位职工为主体、以户籍制度为边界、以正规就业岗位和稳定劳动关系为基轴建立起来的中国失业保险制度，虽然才仅仅发展十余年，但已经难以适应中国灵活就业人员急剧增多、城市化迅速扩大、流动就业居高不下和青年人失业日益严重的严峻现实。首先，城镇灵活就业人员不愿参加失业保险。中国城镇灵活就业人员的总量约为4700万人（2004年约为5000万人），约占城镇就业人员总量的18％左右。与单位职工或正规就业人员相比，这些人员就业的企业规模小，就业不稳定，职业变化快，收入波动性强。现行的失业保险等政策法规、管理方式和经办流程已经不适应这些特点，尤其是其收入不稳定，缺乏单位缴费的激励与监督，相当数量的灵活就业人员不参加失业保险，逃避失业保险缴费。目前参加社会保障的灵活就业人员，主要在基本养老保险（大约为1400多万人）和基本医疗保险（大约为400多万人）等险种上，对参加失业保险不积极。其次，进城务工农民和被征地农民难以参加失业保险。由于现在社会保险的权益记录和资金不能在地区间顺畅的转移，参加现行计划主要是尽义务而难以得到权益保障，企业和农民工都不愿参加失业保险等社会保险计划。在城镇化过程中出现的4000多万农民因为土地被征用而改变原来的生活方式，失去传统的主要依靠土地保障的物质基础。但是，绝大多数地区没有把征用土地补偿金的一部分用于建立社会保障，他们有可能成为无地、无业、无保障的新三无人员。另外，青年失业现象对以补助生活费为主的失业保险制度形成了挑战。青年人失业是世界性的普遍难题，需要为其就业提供更多的就业帮助、培训和指导。《失业保险条例》颁布以前的我国失业保险制度，是失业救济与促进再就业相结合的模式，规定可以从当年失业保险基金收入中提取30％的专业训练费和生产自救费，专账管理，用于促进失业人员再就业。但多数地区基本生活保障的压力较大，因此对促进就业的资金使用安排较为谨慎，失业人员获得的再就业扶持也就有限，现行的失业保险制度过于偏重于失业人员的生活救济，促进再就业的功能明显地弱化，对青年人失业问题的考虑不足。

二、完善失业保障制度的思考与建议

1．进一步明确中国失业保障的指导思想和目标模式。为了解决长期存在的失业问题，市场经济国家一般通过采取积极劳动政策（修复劳动力市场）与被动劳动政策（完善失业保障）相结合的办法。根据中国所处的发展阶段和国际经验，必须把发展经济、扩大就业、发挥劳动力市场基础地位作为基本思路，同时根据国情特点和经济承受能力，不断健全和完善失业保险、失业保障、社会保障及劳动保护体系。对这两个方面都给以足够的重视，不要有所偏废，并力争平衡协调好二者的关系，达到促进就业与保护劳动权益的和谐，应当成为中国解决失业问题的指导思想。

在如何建立适合中国国情的失业保障问题上，理论界有争论。一种观点认为，应当用失业救助或社会救助计划取代失业保险计划，因为这既符合扩大失业保障覆盖面的需要，又节约失业保障负担和管理成本。还有一种观点认为中国根本没必要、也没条件搞失业保险制度，通过建立比较完善的最低生活保障制度可以满足失业救助的需要。我们认为，完全推倒重来既不现实，也不必要。建议把失业保险与失业补偿账户的并行模式作为中国近期完善失业保障制度的目标模式。

2．完善失业保险制度的政策建议。第一，要完善失业保险的有关统计数据，根据参保类型确定合理的缴费标准和待遇标准，确保失业保险权利与义务的统一。第二，适当提高或调整职工个人缴纳失业保险费的比例，使雇主与雇员各承担50％的缴款比例。第三，要大力提高失业保险的覆盖质量，确保失业保险费收缴率问题。第四，适当缩短领取时限和适度提高失业保险待遇水平。

3．失业保险制度与其他社会保障制度的衔接问题。将失业保险制度与社会救助制度相连接。对于那些接近退休年龄的长期失业者，需要建立一种弹性退休年龄制度，可以根据工龄、年龄及参加社会保险制度状况，适当延长失业保险待遇期限，或者提前进入退休状态，但其退休待遇将适当降低，以鼓励其回归劳动力市场。对于日益严重的青年失业问题，也应当在失业保险制度中有所体现，建议将部分失业保险金用于青年失业者的失业培训支出。对于外来民工、大量灵活就业人员的失业补偿问题，建议在一定时期内建立一次性的失业补偿制度。

4．建立失业补偿账户制度。为了解决失业保险制度难以覆盖新失业群体的难题，应当为大量的城镇非正规就业人员设计一套新型的失业保障制度。其主要参加人群是具有城镇户籍的灵活就业人员和长期在城镇就业的农民工。凡是参加失业补偿账户的灵活就业人员，可以降低缴费率（比如参保标准可以为正规就业人员参保标准的50％）。雇主及雇员的所缴费用全部计入参保人员个人账户。失业补偿账户的具体框架还需要进一步研究。

5．将失业保障与促进就业有机结合起来。可借鉴发达国家经验教训，把失业保险、失业补偿与促进再就业密切结合起来。首先，大力开发人力资源，消除劳动力市场的城乡分割、部门分割与身份分割，形成一个更加整合的劳动力市场，更有效地配置劳动力资源。其次，建立以劳动力市场需求为导向的教育和培训体制，克服和解决日益突出的青年人失业问题。再次，加大积极就业政策的力度，不断提高失业者的就业能力。