随着我国民主政治和依法治国的全面推进,掌握行政诉讼受案范围是贯彻行政诉讼法的基本前提。对于行政诉讼的受案范围,从行政诉讼法颁布之后,无论是立法机关、行政机关、司法机关等等,出于不同角度和层面,均存在着一些理解上的差异和争论。

一、行政诉讼受案范围的含义

有些学者认为行政诉讼的受案范围是法院的主管范围,是指人民法院受理行政案件的范围,即法律规定的,法院受理审判一定范围内行政案件的权限。也有学者认为是法院受理行政案件,裁判行政争议的范围。总而言之,行政诉讼的受案范围是行政诉讼制度的核心内容之一。行政诉讼的受案范围既标志着司法权与行政权的界限和关系,也反映着公民、法人和其他组织或者说行政管理相对人的权利受法律保护的范围。

二、我国行政诉讼的受案范围

(一)行政处罚

《行政诉讼法》第11条第1款第1项规定,行政相对人对由行政主体作出的拘留、罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚不服的,可依法提起行政诉讼。因此,行政机关实施行政处罚措施是否合法,同公民、法人或其他组织的人身权、财产权关系密切。

(二)行政强制措施

所谓行政强制措施是指行政机关在行政管理活动中,依其职权采取强制手段限制特定人行使某项权利或迫使其履行某种义务或达到与履行义务相同状态的具体行政行为。行政强制措施主要有两种:一种是限制人身自由的行政强制措施,如劳动教养、收容审查等。另一种是对公民、法人或者其他组织的财产实行查封、扣押、冻结等。

(三)侵犯经营自主权

《行政诉讼法》规定,对行政机关侵犯法律规定的经营自主权的具体行政行为,可以提起行政诉讼。经营自主权的权利主体是很广泛的,包括全民所有制工业企业,集体企业、私营企业、合资企业、个体工商户等都享有广泛的经营自主权。

(四)行政许可

《行政诉讼法》规定认为符合法定条件申请行政机关颁发许可证和执照,行政机关拒绝颁发或不予答复的,公民、法人或者其他组织可以提起行政诉讼。行政机关拒绝颁发或不予答复的,既可以是明示的拒绝而不批准当事人的申请,也可以是默示的迟延。例如,在城市货车运输管理制度中,对货车运输的行驶路线和行驶时间的许可行为,交通秩序管理机关对于货车驶入一定禁止区域或街道及线路的许可,都应属于行政诉讼的受案范围。

(五)不履行保护人身权和财产权法定职责

《行政诉讼法》规定,人民法院受理公民、法人或者其他组织因申请行政机关保护人身权、财产权的法定职责,行政机关拒绝履行或者不予答复而提起的诉讼。必须是行政机关不履行法定职责的行为。这种不履行法定职责的行为,限于法定的保护人身权、财产权的范围。

(六)抚恤金发放

抚恤金本身既具有财产权益的内容与性质,同时也涉及社会保障、物质帮助的权益,是一种多重性质的权益,对当事人关系重大。因此,《行政诉讼法》将行政机关没有依法发给抚恤金的具体行政行为纳入行政诉讼的受案范围。行政机关没有依法发给抚恤金主要包括代表国家发放抚恤金职责的是各级政府的民政部门,只有对民政部门发放抚恤金的行为不服才可提起行政诉讼。对于企业事业单位、社会团体、或其他组织所属的成员死亡或伤残后未按规定发给抚恤金或困难补助费的,不属行政诉讼的受案范围。

(七)行政机关侵犯人身权和财产权

《行政诉讼法》第11条第1款第8项规定行政机关侵犯其他人身权、财产权的具体行政行为属于行政诉讼的受案范围,根据该规定,凡是有关人身权、财产权的,只要公民、法人或者其他组织认为受到具体行政行为侵犯,都属于人民法院的受案范围。

三、行政诉讼受案范围的发展

(一)行政行为内容的丰富

由于市场经济条件下政府需要采取多种手段对市场经济进行必要的经济调控和干预,同时也需要加强政府的社会服务功能;许多新兴产业的出现和发展不断要求政府进行管理和调控,因此,政府行政行为的方式将逐步增加,行政行为的内容将会越来越丰富,政府行政行为的复杂化和专门化是市场经济发展的必然结果。根据依法治国的要求,现行法律排除的内部行为也应作为可诉性具体行政行为成为可诉对象,随着法治的发展与对权益的重视,会有越来越多的行政行为步入调整领域。

(二)扩大对可诉性行政行为的解释

合理界定可诉性行政行为,对于保护行政诉讼当事人诉权具有十分重要的意义。可诉行政行为必须是具有行政管理职权的机关、组织和个人所实施的行为。无论某个机构是否具有独立承担法人资格的能力,只要是固定的具有行政管理职权的机构,对外实施的行政行为就可能受到司法审查。可诉行政行为必须是与行使职权有关的行为。这是依据《行政诉讼法》第11条第2款规定的人民法院受理法律、法规规定可以提起的其他行政案件引伸解释的。就是说,除了行政诉讼法列举的可诉事项外,凡是法律法规另有规定的,与行使职权有关的行为都要纳入行政诉讼受案范围。

(三)合理确定行政事实行为

所谓行政法律行为是指行政机关及其工作人员,依照法定程序,以实现某种特定的法律效果为目的而实施的行政行为。行政法律行为通常是以书面的形式作出。如行政处理、处罚行为;行政许可、行政命令等。而行政事实行为一般是指行政机关及其工作人员在行使职权时发生的,并非是以实现某种法律效果为目的,但该行为作出后却对行政管理相对人产生了某种法律后果。如人身侵害、伤害,扣押、损坏物品等。

(四)扩展行政管理相对人其他权利

《行政诉讼法》第11条第1款第8项对行政侵权行为受案范围的规定是认为行政机关侵犯其他人身权财产权的。从我国宪法的规定来看,公民除人身权财产权以外,还有政治权、社会保障权、劳动权、受教育权等。那么,如公民、法人或其他组织认为行政主体,侵犯其除人身权财产权以外的其他权利而诉讼,是否纳入受案范围呢?从我国立法本意看,并没有排除除人身权财产权以外的其他权利。所以,如涉及上述某项权利的行政处罚、处理就可以直接纳入行政诉讼的受案范围。

(五)公益行政诉讼的受案

随着近年来行政诉讼制度的不断改善和探索,人民群众行政法制意识的逐渐增强,关于公益行政诉讼的争议时有发生。然而由于历史的局限,我国的行政诉讼法并没有设定保障社会公共利益的公益诉讼的种类和规定。公益违法主要有,违法审批、许可行为。如许可在国家重点风景、名胜区建设有损自然景观的建筑;违法征用、出让、转让土地的政府行为;违法不当的巨额投资造成国有资产严重流失的行为等。上述侵害公共利益的行政行为,能否以行政公益诉讼纳入行政诉讼的受案范围?行政诉讼法立法上的不足,忽略了公共利益的司法救济,形成难以进入司法审查的障碍;如果认为政府的某个行为损害了国家利益和公共利益,任何人都可以起诉的话,可能会出现一些不是为了公共利益,而是为了满足个人私利、私欲的滥诉,造成政府被动应付,影响社会稳定,可能会产生负面效应,诉讼的社会效果反而不好。因此,笔者认为,从行政法治的发展趋势看,完整而公正的行政诉讼受案范围的确定,既应有对公民、法人、和其他组织合法权益的救济,也应有对国家和公共利益的保护,这也成为发展我国行政诉讼法律制度的总体方向。