公共利益的特点是：

1、直接相关性，即特定利益关系的安排，必须直接涉及公共利益，与公共利益间接相关的事项不能归类为公共利益；

2、可还原性，即公共利益必须最终还原为特定类型，特定群体民事主体的私人利益，与任何人无关的公共利益不可能合法；

3、内容的可变性，即今天的公共利益，明天可能不是公共利益。随着社会的发展和时间的推移，公共利益的内容将发生变化，这也将使我们的法律适应未来社会生活发展的需要；

4、不能是无穷无尽的。即使公共利益的类型通过立法机构的立法行为和司法机关的司法行为来确定。

重构公共利益决策机制的现实约束

每一项法律或公共政策，无论执行者是民主形成的多数派、少数寡头，或者是仁慈的独裁者，注定要对一部分人造成损害。［14］假使我们期望所有同胞都生活在一种完美和谐的状态是不合常理的期望，我们就应当设法建立一套满足某些合理性标准的制定规则和法律程序。［15］而要建立和完善公共利益决策机制，就必须分析和正确认识当下社会现实的约束。

（一）非公共利益驱动下的政府及公共行政官员

征收作为具有财产价值的法律地位剥夺是一种典型的行政职能，立法机关——从分权原则和法治国家原则角度来看——必须保留给行政机关。［16］那么，政府作为一个政治组织、一个公共决策机构，又能否始终确保公共决策符合公共利益之要求呢？答案是否定的。

根据公共选择理论，组成政府机构的公共行政官员也是有理性的经济人，以追求自利为目的，他们像企业家在经济市场上追求最大利润一样，在政治市场上追求自己的最大政治利益，而并不管这些利益是否符合公共利益。而相关的公共行政理论研究也表明，公共行政官员，尤其是处于较高层次、职责复杂且更多地由政治因素影响的工作岗位的官员，作为一个群体不能反映出国家整体人口的代表性，而且由于专业分工还会导致对公共利益产生狭隘的理解，因此，公共行政官员也容易误会和曲解公共利益。［17］

在我国土地征收的现行制度框架和实践中，政府并不仅仅是公共利益的决策者，也是征地收益分配的参与者。国土资源部2002年完成的《征地制度改革研究报告》显示，土地收益已经成为地方第二财政，最高已占到当地财政收入的60％，80％的土地违法主体是地方政府。［18］经营土地收入或土地增值收益成为地方政府滥用征地权的最大动力。地方政府及政府官员有着十分明显的非公共利益牟利动机。2004年江苏铁本案就是典型例证。

可见，在经济发展和城市化高速扩张时期，土地的农业产值远远低于城市建设和工业产值，只要有可能，土地将优先用于工业和城市建设；由于城市功能升级和城市形象更新，城市土地正处在一个不断升值的过程中，城市土地的再开发同样不可避免。政府和政府官员对此有着自身的利益驱动，而且并不总是与公共利益保持一致。

（二）从以政府为中心转向公民参与的公共决策

国家可以借助警察、军队和暴力（以及其他手段）而具有一种特殊的能力使人们服从其统治。本质上，政治社群更依赖权威或严厉的强制程序，通常包括使用暴力甚至恐怖来对付民众。而民主宪政主义则倡导，政府的合法性包括行政权行使的合法性应建立在被统治者同意的基础之上。［19］正是这种合法性促使人们自动服从或遵守行政的命令或决定。现代公共管理理论认为，作为公共政策的制定者，公共管理者对于公民偏好与利益的认定和选择，远比他们对技术标准的界定和提供要重要得多。［20］而要了解公民的偏好与利益，就必须重视公民参与。公共决策实践也可说明，除非公民参与的要求得到政策制定者的充分重视，否则，如果大多数公众对公共过程十分冷漠、麻木不仁甚至极力反对，那么，政府的决策制定会被证明是毫无意义的。［21］通过赋予公民更多、更好的参与自主管理的机会，公共参与促使政府组织从以自身为中心的决策项目安排转向寻求公民支持和授权公民管理的决策安排，提高了公民对公共管理和政府决策的理解和认知程度，保证政府的行动镶嵌于社会之中，而不是强加给社会和公民。

或许有人会辩驳，公民参与将使政策制定过程产生不必要的复杂化，会降低公共决策的效率。的确有这种可能。但是学者进一步的研究表明，界定公民参与的适宜度主要取决于最终决策中政策质量要求和政策可接受性要求之间的相互限制。政策可接受性期望越高的公共问题，对公民参与的需求程度就越大。［22］而且通过对参与决策的人进行合理的限制，也可以提高决策的效率。土地征收作为一种对土地权利人意思自治的强制，无疑就是一个接受性要求很高的公共问题。这就要求被征收土地的土地权利人对基于公共利益需要的征地决策有很高的认同，否则，抗争的行为就会不可避免地出现。而对于政府来说，在大多数情况下，也正是因为公民的接受是决策成功实施的先决条件，才促使政府在公共决策时扩大公民的参与，从而实现了公共决策从以政府为中心到公民参与的转变。

（三）公共决策信息公开所引发的权力分享

公共决策过程中公民的实质性参与要求参与人必须获取充分的、可靠的信息。然而，政府和公共行政官员拥有较之一般公众更加便捷的信息获取途径，他们不仅能够掌握一般人无法获知的信息（包括他们自身所决定的信息），就连有关收集何种信息的决定权也掌握在政府和行政官员手中。因此，代表政府参与公共决策的公共行政官员与公众相比，拥有明显的决策信息优势，因而令公共决策过程中处于信息严重不对称的状态，而政府恰好可以借信息的排他性占有扩张其实际权力。用弗兰西斯？培根所说的知识就是力量（Knowledgeispower）来形象地描述信息占有在今天对公共决策权力的影响再恰当不过了。

其实，保密观念的前提预设是管理者对被管理者之间彼此的不信任，同时又进一步加强了彼此的不信任。［23］尽管有些政府官员宣称信息公开会被别有用心的人利用，来煽动不明真相的群众，然而公共选择理论的分析却表明，保守信息的秘密很有可能是为了满足政府官员以及相关特定利益集团的隐秘目的和诉求［24］。实际上，公众知晓公共权力是如何运作的基本权利是民主政治的基本要求，因为民主就是普通公民借以对领导行使相对强的控制的过程。［25］因此，决策信息的保密观念不仅与民主价值背道而驰，也损害了民主过程，不利于公民行使参与权，损害了行政相对人的程序权益，形成了腐败的制度温床，并最终削弱了公众对民主国家的信任感，使公众和决策者处于对峙的局面。

新技术的发展直接促进信息传播的广度并提高了传播效率，为普通公民有效地获取信息参与公共决策提供了可能。信息传播的越广泛、越充分，权力也就越扩散、越平等。其必然的结果是，形成一个公民与政府分享公共决策权力的社会。

《中华人民共和国民法典》第一百一十七条为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序征收、征用不动产或者动产的，应当给予公平、合理的补偿。