国有企业及其特殊的治理结构是重工业优先发展战略的产物。改革以前，在产品价格和生产要素价格都已经被扭曲，竞争的市场不存在的情况下，没有一个作为企业经营状况的参照的平均利润率，则每个企业的利润水平就不能充分反映企业经营好坏的信息，也就不能作为评价企业经营状况的充分信息指标。要获取企业的开支水平是否合理，利润水平是否真实，以及是否能够保障所有者的利益等等信息，其费用十分高昂。这使得所有者和经营者之间的激励不相容成为一个难以克服的问题，而责任的不对等则会进一步加强这种倾向。在产业和企业间的要素报酬率存在很大差异的传统经济体制下，如果国营企业拥有经营自主权，它们就有可能将可支配的资源配置在要素边际报酬率高的地方，这样的边际调整显然会干扰重工业优先发展战略的实施，打乱整个计划经济体制下的均衡。

既然国有企业建立的前提就是竞争市场不再存在，国有企业建立的目的又是控制企业的生产剩余，所以，从保证国家发展战略目标的内在要求出发，国营企业理所应当是不能拥有经营自主权的。换句话说，为了最大限度地减少国有资产被侵蚀和剩余被流失的机会，唯一可行的治理办法就是最大限度地剥夺国有企业的经营自主权。国营企业所需的投资和其它生产要素由政府无偿拨付，所生产的产品及其规格、数量和产品的调拨或销售由政府计划决定，在财务上实行统收统支，利润全部上缴，亏损全部核销，是在扭曲的宏观政策环境和高度集中的资源配置制度下，监督成本最低的制度安排。事实上，国有企业的管理体制就是按照这样的逻辑形成的。

由于国有企业面临着一系列传统发展战略遗留下来的政策性负担，缺乏与其他类型企业公平竞争的条件，因此利润率就不能成为考核企业经营绩效的充分信息指标，因而信息不对称的问题无法克服，激励不相容的难题也无法解决，经营者侵犯所有者利益就不可避免。其结果表现为企业亏损的增加和国有资产的流失。同时，企业可以将亏损归咎于政策性负担，要求政府继续给予补贴和保护，企业预算继续软化。只要国家继续对企业下达政策性任务，公平竞争的市场就难以形成，就找不到一种简单且成本低廉的充分信息实施对经理人员的监督和考核。在这种条件下，越是从扩大企业自主权的角度出发进行改革，经营者与所有者之间的激励不相容就越突出，责任不对等的现象就会诱致出更加严重的机会主义行为，国家的利益损失就会越大。进行所有制的改革，信息不对称、激励不相容和责任不对等的问题仍然得不到克服，企业效率依旧得不到保障。