编者按：有所为，有所不为，“为”与“不为”的界限是法律。过则，权益得不到保障甚至触犯刑法；适则，权益方可得以实现。在《宪法》通领下，与土地有关的法律、法规、规章以及政策文件，就是土地在流转、开发和使用等过程中必须遵守、不可触及的“红线”。

土地市场逐步建立和开放的二十年，也是土地资产价值和效应日渐显现的二十年。然而，土地市场运行过程中也出现了不少违法违规、使土地权益人权益受损的案件。其中，有的是因为政府官员或土地管理人员法制观念淡薄，直接触及“红线”，导致土地权益纠纷。也有不少事件或案件，则是因为当事人对土地法律法规及政策的理解不透或执行不力，以至在实践操作中出现违法违规行为。这一现象，尤其要引起重视。

法治是土地市场健康运行的保障。土地法制宣传是一个长期任务。为此，本刊特开辟《土地法苑》栏目，通过解析典型案例，宣传土地法律法规政策，渗透法制理念，解析违法行为症结，希望能够营造一个学法、守法、执法的市场法制环境。

［案例］

2004年3月，某企业以出让方式取得一块国有土地的使用权。该企业后因资金紧张，遂与县国土资源局商议先办理国有土地使用证，企业以土地使用证为抵押向银行贷款后再支付土地出让金。县国土资源局同意，并为企业办理了国有土地使用证。2006年，企业在银行办理了抵押贷款，也在国土资源局办理了抵押登记，但此后却以各种理由拒付出让金。近期，由于企业经营不善，无法按时还款，银行欲实现抵押权。银行来办理相关手续时国土资源局不得不告之：该土地未缴纳土地出让金，使用证有瑕疵，抵押权不能实现。经协商未果，银行将县国土资源局告上法院，要求顺利实现抵押权。

［疑惑］

1.能否在未缴纳完土地出让金的情况下办理国有土地使用证？2.本案中的抵押登记是否有效，银行的抵押权是否受法律保护？3.县国土资源局该如何履行自己的职责？

［解析］

本案主要涉及的是国有土地使用证发证要求、发证效力以及抵押登记效力的问题。

根据《城市房地产管理法》第十五条规定：“土地使用者必须按照出让合同约定，支付土地使用权出让金；未按照出让合同约定支付土地使用权出让金的，土地管理部门有权解除合同，并可以请求赔偿。”《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第十四条规定：“土地使用者应当在签订土地使用权出让合同后60日内，支付全部土地使用权出让金。逾期未全部支付的，出让方有权解除合同，并可请求违约赔偿。”由此可见，以出让方式取得土地使用权的使用者，应当在出让合同签订后60日内支付全部土地出让金。

按照《土地登记规则》（[1995]国土（法）字184号）第二十六条的规定：“以出让方式取得国有土地使用权的，受让方应当在按出让合同约定支付全部土地使用权出让金后三十日内，持土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证申请国有土地使用权设定登记。”土地使用者在约定期限内支付完土地出让金后，办理土地使用证必须出具两份文件，即土地使用权出让合同和土地使用权出让金支付凭证，这两者缺一不可。分析可知，土地使用证必须在土地使用者缴纳出让金后才能办理，该县国土资源局不能在企业还未缴纳完土地出让金的情况下为其办理土地使用证。

在我国，土地抵押登记是土地他项权利登记的一种。根据《土地登记规则》第二十九条规定：依法抵押土地使用权的，当事人应当在抵押合同签订后十五日内持抵押合同以及有关文件申请土地使用权抵押登记。从这些规定我们不难看出，抵押登记是土地使用权抵押的法定生效要件，银行在为企业办理抵押贷款时，只有当双方当事人到相应管理机构办理抵押登记后，抵押才设立并取得物权上的效力。

按照民法理论，土地登记是一项法律制度，它的根本目的是对权利的公示，确定土地权利归属和保障土地交易安全。土地使用证一旦办理就具有法律效力，它不但证明了土地使用者对土地的合法权利，也意味着土地可以正常进入市场进行其他合法交易。同样的，土地抵押登记一旦设定，对于抵押权人来说也就拥有了实现抵押权最大的法律保障。本案中企业的土地使用证虽然从实质内容上看是存在瑕疵的，但所导致的后果不应由银行来承担。无论是从保护善意第三人的角度或是从维护土地登记的法律效力的角度来说，银行的抵押权都应得到顺利实现并受到法律保护受到法律保护。

实际上，该县国土资源局在企业未缴纳土地出让金的情况下，就为企业办理土地使用证的行为，是一种不依法行政的行为，其带来的恶果是使国家财产和政府信誉受损。国土资源局在履行其职责、处理这个问题的过程中，一方面应通过行政或司法的手段追回企业未支付的出让金，尽量减少国家损失。另一方面，国土资源局应按照《土地管理法》第八十四条的规定：“土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。”对有关人员进行处理，从行政机关内部查处违法违规行政的问题。