在北京征地拆迁实践中，对农村集体土地按宅基地、非住宅建设用地、农用地等不同类别进行补偿。这种分类处置的办法切合农户对不同土地的产权属性，具有符合法理、相对公平、易于操作、成本可承受的优点。应对这一处置原则予以明确和完善，并据此制定全国集体土地征地拆迁补偿办法。

对同地同价不能简单化理解

在农村集体土地征地拆迁中，焦点是补偿问题。十八届三中全会提出：允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。同地同价是改革的大方向，然而，其如何落实、是否可适用于征地拆迁尚待明确。有学者提出按市场化方式出售，除了给国家交税之外，绝大部分收益给农户，出发点是好的，却忽视了城市土地规划利用的特性，不具备现实的可操作性。

征地拆迁所得土地的规划用途一般都比较复杂。以北京通州两站一街项目为例，总征地2.45万亩，其中规划商住6516亩，仅占27%，其余均为公益用地。如果简单按市价补偿，有的农户土地用作商住，可以获得巨额补偿，有的农户土地用作公益，则补偿极低，这必将人为制造巨大社会矛盾，现实中无法操作。

按市价补偿不可行，于是有了另一种思路：按土地原用途分类补偿。本文调研了北京通州、昌平、丰台、大兴4区的6个征地拆迁项目，获得重要发现。

北京征地拆迁实践中的分类处置办法

调研中不同的区在细节上略有差别，如宅基地的区位补偿价通州每平方米2300元，而大兴为2160元。不过，由于各区均以《北京市集体土地房屋拆迁管理办法》和《北京市建设征地补偿安置办法》为依据，基本上大同小异。

以大兴三海子项目为例。土地一级开发成本67亿元，其中征地拆迁补偿51.4亿元;保守估计开发后熟地价格79亿元，预期盈利12亿元。项目涉及农村集体土地1414亩，征地拆迁补偿分4类处置：

1.征地补偿费。包括土地补偿费和安置补助费，标准为35万元/亩，计费基数为全部1414亩集体土地。用于为被征地农民缴纳社会保险、由有关部门进行劳动力安置，余额支付给村委会。

2.农用地地上物补偿费。包括青苗和其他土地附着物补偿费，标准为3万元/亩，计费基数为655亩农用地。支付给农用地地上物所有人。

3.宅基地房屋拆迁补偿费。包括区位补偿价、房屋重置成新价和装修附属物补偿，标准为4560元/平方米，计费基数为合法建筑面积10.98万平方米。支付给443户宅基地房屋所有人。

4.非住宅建设用地拆迁补偿费。主要是房屋重置成新及装修附属物补偿，按1500元/平方米，计费基数为建筑面积29.51万平方米，支付给46家集体非住宅单位;此外，对村庄道路、树木、沟渠、线杆等也相应补偿，支付给村委会。

北京实践的重要启示

试点机制是总结经验、深化改革的重要机制之一。北京作为国内少数几个制定了集体土地征地拆迁法规的城市之一，10年来征地拆迁面积居全国前列，引起的社会矛盾却相对缓和得多，范围也小得多。从北京实践可得出重要启示：

1.宅基地占有核心地位。首先，只有宅基地可以获得区位补偿价——实质为地价，它不仅是农户现金补偿中最大的部分，还是回迁的依据，如果算上回迁让渡的利益，占其总补偿额的80%以上。其次，宅基地对应的是生存权，非住宅建设用地和农用地对应的是经营权，因此矛盾冲突的层次和程度不同。北京实践表明，暴力冲突基本都发生在前者，而后者明显更为缓和理性。再次，宅基地拆迁直接面对千家万户，矛盾冲突的范围要广得多，如建房证件不全、红本面积不实、违规转让出售甚至继承、分户、离异、家庭矛盾等都会导致对拆迁方的利益诉求，进而产生大量矛盾冲突。

2.不同类别集体土地补偿的不同大体依据其产权属性而定。土地在最终处分时其产权属性是暴露最充分的，宅基地、非住宅建设用地、农用地同样都是集体所有，转变为同样的国有建设用地，实际补偿价格却差异很大，约为30∶3∶1。这实际是认定宅基地拥有大部分甚至完全产权，而非住宅建设用地和农用地仅拥有很小部分的产权。

3.非住宅建设用地可被视作公益产权。在集体建设用地中，宅基地一般占30%左右，其余70%为非住宅建设用地，包括道路、村庄公共设施、企业租用等;而在用地规划中，商住用地大体也在30%左右，其余70%为道路、绿化、公共设施等，均为公益用地，政府无法获得拍卖收入。按性质比照，可将非住宅建设用地视作公益产权，不能获得地价补偿。

4.宅基地与国有土地住房已实现同价。拆迁补偿中两者差别在区位补偿价，大体为1∶2，但回迁价格也是1∶2，因此补偿水平相当。由于宅基地还可另获一笔征地补偿费，其实际补偿已经略高于国有土地住房。

完善集体土地征地拆迁政策的建议

应在现有土地管理制度大框架下，通过明确界定产权属性的方法，对集体土地进行分类处置，建立符合法理、相对公平、易于操作、成本可承受的征地拆迁补偿办法。

1.依据集体土地产权属性进行分类处置。征地拆迁中，宅基地应视为完全产权，按其合法面积获得地价补偿，在补偿方式上，除货币补偿外，原则上应安排回迁或另行分配同等宅基地;非住宅建设用地应视为公益产权，除弥补房屋和经营损失外，只能获得公益补偿，标准可参照农用地;农用地应视为农业产权，只能按农业用途收益予以补偿，可将征地补偿明确为年产值的30倍，上限定为70倍。

2.对北京的集体土地分类处置办法再作优化调整。依据房地一体、地随房走的原则，将宅基地的征地和拆迁补偿合二为一;取消计划经济色彩浓厚、使用方式不够规范的安置补助费;明确征地补偿费计费基数为宅基地以外的所有集体土地，所得款项用于为被征地农民购买社会保险，余额支付给村委会。

3.以宅基地为突破口实现集体土地和国有土地的同地同价。明确宅基地享有与普通商品住房同等权利;同时提高前者的区位补偿价和回迁价，使之与后者齐平;以上暂只适用于征地拆迁，可在将来时机成熟后扩展至租赁、抵押、转让，成为建立城乡统一市场、优化土地资源配置、促进城镇化健康发展的战略手段。

4.制定全国集体土地征地拆迁补偿办法。确立按集体土地。产权属性分类处置的原则，各市、县区按此制定细则和标准。通过完善立法，减少征地拆迁中的不规范操作，促进舆论共识，形成合理预期，降低交易成本，达到保障农民利益、促进城市发展、改善居住环境、维护社会稳定的目的。

(作者单位：国务院发展研究中心办公厅)