一、实施：充分保障处罚机关依法独立行使处罚权的过程

实施是行政处罚创设、实施、救济三个环节中的第二个环节，也是最根本、最重要的中心环节。创设行政处罚不是目的，而是为了使处罚得到最完全、最正确、最彻底的实施。它不仅需要一套自上而下、庞大严密的执法机构和执法人员，而且涉及到几亿公民、几百万法人或其他组织的切身权益，这就决定了执法必严必将比有法可依更加困难。

如果说创设的实质是以法的形式公平分配处罚机关与相对一方的权利义务，并对各自的违法后果加以规定；救济的本质是切实维护相对一方依法行使诉权，平衡处罚实施过程中行政机关与相对一方因明显不对等的法律地位造成的巨大反差。那么实施行政处罚的核心则是充分保障处罚机关依法独立行使行政处罚权，使其不受法外权力和其他法外因素的干扰。这是因为实施行政处罚是行政机关单方面意志的产物，不需要相对一方同意，而且一般均违背相对一方意愿。因此，行政机关如果没有充分的处罚权并独立予以行使，其意志就会因相对一方的抵制和其他方面的干扰而难以实现。

对行政处罚权的保障可以分为硬件保障和软件保障两大部分。硬件保障指的是以权力保障权力，即以立法权，行政强制权和司法权保障行政处罚权。首先，立法对行政处罚予以设定并加以保障；然后再由行政强制权保障其行使，如以强制传唤、强制讯问、强制取证、强制扣押、强制执行等手段保障传唤权、讯问权、取证权、裁决权等行政处罚权的实现；最后则以司法权维护合法的行政处罚决定，并依法予以强制执行。

行政处罚权的软件保障则是指要为处罚权的有效行使创造良好的执法环境。首先是要有一个良好的政治环境。要实现政治安定，扩大政治民主，完善政治体制，理顺政治关系。其次是要有一个良好的经济环境，要实现经济增长，深化经济改革，完善经济体制，理顺经济关系。再次，是要有一个良好的法制环境。要健全立法机构、执法机构和司法机构，完善法律体系和法律规范，加强法制队伍的建设，提高全民族的法律意识。最后是要有一个良好的文化环境。要大力发展文化教育事业，努力提高全体公民的文化知识水平，彻底清除封建文化的余毒和影响，极大地推进中华民族的精神文明进程。

二、处罚机关的自由裁量权

（一）自由裁量与立法设立

无沦是在东方还是西方，专制社会的主要特征都是行政权高于一切，自由裁量权不受制约。在那里，没有民主、没有法制，最终也没有效率。这是人类历史上的绝对自由裁量阶段。资本主义社会建立之初，由于对行政专横的恐惧和对法治社会的幻想，开创了所谓绝对规则主义阶段。它突出表现在对依法行政原则作狭义和机械的界定，即行政机关的任何活动都应有明确的法律依据，否则即构成违法。（1）绝对规则主义的创始人过份地迷信法律的正义性，而没有认识到由于人们认识真理的阶段性而导致法律的局限性，存在缺漏、盲区甚至错误；过份注重法律的普遍性，而回避由于事物的特殊性而导致法律作用的有限性。过份颂扬法律的积极性，而忽视由于完全羁束执法主体而导致法律的消极性：行政机关在瞬息万变的社会生活面前完全无能为力，仅仅是社会治安的守护人，而不是经济和社会发展的推动者。