一、引言

举证责任的分配是证据制度中十分重要的问题，关系到对当事人合法权益的保护。自古以来，证明问题在行政、司法等方面具有举足轻重的作用，对明晰与确定法律关系而言，至关重要，因为证据决定了法律适用的方式，事实一旦被证实，同时也就锁定了行政复议决定的内容。在这个过程中，由谁提交证据并证明自己的主张达到法定的证明标准，并承担案件事实真伪不明时的不利裁判，就成了关键的问题。证明标准是指在行政争议中提交的证据所应当达到的说服力程度。因此，无论是行政诉讼还是行政复议，都需要规定一些对举证责任进行分配的标准或规则，用于指导行政争议当事人。

《中华人民共和国》第23条规定：，被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出的证据、依据和其他有关材料。

由此，众多的学者认为被申请人在行政复议中承担全部的举证责任。如果对其作出的具体行政行为不能举证、不按时举证或者举证不充分，将承担被撤消的不利后果。这也一直被大多数人认为是中国行政复议证据制度乃至行政复议制度最具特色的部分。但是，这种分配方式与国外关于行政复议举证责任分配规则的规定相比较而言，无疑过于简单、笼统，在行政复议工作实践中难以操作。笔者认为行政复议的举证责任不应该由被申请人全部承担，申请人同样需要承担相应的举证责任。

二、举证责任的概念及性质

举证责任与诉讼相伴相生，当时所表达的含义是申请人有举证之义务，为主张之人有证明义务，为否定之人无之。总的来讲，举证责任分配主要有以下两个原则：其一是当事人应负举证责任，其二是举证责任存在于主张之人，不存在于否认之人。因此，举证责任也就是指提供证据的责任，即主张某一权利的人应当提供充分的证据，否则其主张无法成立，或不能成就。

举证责任的概念是舶来品，它是19世纪末期经日本传入我国的。在我国，举证责任的概念最早使用于学的研究之中。1999年《行政复议法》颁布实施，也明确规定了举证责任制度，但未对其作出详细的说明。因此，学术界就举证责任展开了广泛的讨论。

其中，关于举证责任的概念有这样一些观点：

1、举证责任是指承担该责任的当事人必须对自己的主张举出主要的事实根据，以证明其确实存在，否则将承担败诉的后果。

2、举证责任是法律假定的一种后果，即承担举证责任的当事人应当提出自己的主张，证明自己的主张，否则将承担败诉的法律后果。

3、举证责任是指当事人为证明其申请主张，所承担的提出证据的责任以及所承担的说服责任。

4、举证责任是指当事人对自己提出的主张，有提出证据并加以证明的责任。以上这些观点尽管表述方法不同，但是都表达了举证责任的基本内涵即提出证据以证明有利于自己的主张，这一点是应该肯定的。因此，笔者认为，行政复议中的举证责任也就是指规定行政复议中的当事人必须就自己的主张提出证据加以证明，以确定其存在，否则要承担败诉后果的法律制度。

行政复议脱胎于行政诉讼，行政诉讼法学的研究往往影响着行政复议法学研究的一些领域，举证责任便是如此。目前，大陆法系国家学者在行政诉讼中通常认为，举证责任由两部分责任构成：其一，是指在诉讼进行的各个阶段，当事人为避免败诉风险而承担的向法院提出证据的行为责任，又称为形式意义上的举证责任;其二，是指引起法律关系发生，变更或者消灭的构成要件事实处于真伪不明状态时，当事人因法院不适用该事实存在为构成要件的法律而产生的不利于自己的法律后果的承担，又称为实质意义上的举证责任。因此，在大陆法系国家，举证责任的概念可以被归纳为：在诉讼上无论如何也无法确定判断一定法律效果的权利发生或者消灭所必要的事实是否存在时，对当事人有法律上不利于自己的假定被确定的风险，也就是事实未被证明，那就产生了所主张的有利的法律效果不被承认的后果。

笔者参考国内外学者对行政诉讼法学上的举证责任研究，对于举证责任有着这样的认识：

1、举证责任不是权利。权利从法律意义上来看是法所允许的权利人满足自己的利益而采取的由其他人的法律义务所保证的法律手段。它具有一个非常重要的属性可放弃性，也就是说权利的放弃不会给自身带来不利的后果。但是举证责任却不具备这一属性，它不可以放弃，一旦放弃，当事人就将承担不利的后果。所以说，不能将举证责任看作是一种权利。

2、举证责任也不是义务。法律义务指的是法所规定的义务人应按权利人的要求从事一定的行为或者不从事一定的行为，以满足权利人权利的法律手段。就义务本身来说，它的不履行直接导致的是权利人权利的受损，但并不直接产生国家强制力的强制履行。只有当义务人不履行义务达到了法律规定的必须强制履行的情况下，才会强制履行。而举证责任指的是当事人必须就自己的主张提出证据加以证明，以确定其存在，否则就要承担败诉的后果。所以说，举证责任是法律预先设定的一种法律后果，而不是义务。

三、行政复议中申请人承担举证责任的可行性

过对举证责任的概念和性质所进行的较为全面的分析，如果只是从举证责任的概念和性质的层面上来看，认为行政复议中申请人不承担举证责任的传统观点显然是站不住脚的。因为在复议中是没有哪个当事人愿意承担不利的法律后果的，那么申请人作为当事人就可以提出证据来证明自己的主张，以避免承担不利的法律后果。也就是说，在行政复议中，申请人是应该承担举证责任的。这不仅仅是完成行政复议任务的客观需要，而且也是与申请人人本身的主观和客观条件相符合的，并且，申请人承担举证责任对于提高复议效率也是有积极意义的。

首先，从主观条件来看，当事人在行政复议过程中，为了达到胜诉之目的，力图提出对自己有利的事实根据，用来支持自己的复议请求和反驳对方的主张。基于这一点，申请人有履行举证责任的内在动力，也就是败诉的风险的客观存在促使申请人积极举证。申请人作为的启动者，其目的在于借助国家行政监督权来保护自己的行政实体权利免受侵害。因此，在行政复议中申请人会积极举证，维护自身的合法权益。