土地征用是政府施行并关系到我国九亿农民的切身利益的一项行政行为。当前，随着生产要素的集聚与城市的不断扩容，这在一定程度上导致了土地征用过程中诸如制度设计有失公平、公共利益界定模糊、土地征用正当程序缺失、补偿标准偏低等弊端的大量存在。本文试图从这些方面分析土地征用制度的不足并提出对应的解决措施。

关键字：土地征用；公共利益；补偿机制

一、我国土地征用制度的世纪变迁

财产征用是行政主体为了公共利益目的，按照法定的形式和事先公平补偿原则，以强制方式取得私人不动产的所有权或其他物权的程序。它的一个重要组成内容即为土地征用，我国当前的土地征用制度是在计划经济条件下形成的。

宪法是一个国家发展进程的缩影，社会的变迁首先以不同的形式反映到宪法，使宪法具有历史与时代的特征。从宪法层次上看，自新中国成立以来，我国先后诞生了四部宪法，即54年、75年、78年、82年四部宪法，每部宪法都规定了财产征用制度，反映出我国土地征用制度从一个由产生到不断发展健全的实践演变过程，同时也确立了财产征用的宪法规范。1954年宪法规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定的条件，对城乡土地和其他生产资料实行征购、征用或者收归国有。1975年宪法与前部宪法相比没有大的差别，仅在相同条款删去为了公共利益的需要9个字。1978年宪法差别稍大一些，与前部宪法相比，主要是在相同条款删去了城乡和其他生产资料9个字。1982年宪法与前部宪法相比，增加了为了公共利益的需要9个字，恢复了1954年的提法，但又删去了的条件征购或者收归国有共11个字。2004年3月14日，由十届人大二次会议通过的《宪法修正案》规定：国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。这次修正案最明显的举动之一就是提出了土地有偿使用，这较前部宪法及修正案有了巨大的进步。然而，令人遗憾的是，现行宪法在明确授予政府征用权的同时，没有为政府征用权设置范围、程序和补偿标准，导致征用在事实上的不受控制，这显然不符合社会主义法治的内在要求。

二、我国土地征用制度的现状及存在的主要问题

制度和经济发展之间究竟存在何种关系？林毅夫认为：制度与经济发展之间存在着清晰的双向关系：一方面，制度会影响经济发展的水平和进程；另一方面，经济发展可以而且确实经常导致制度变迁。我国现行土地征用制度就是计划经济体制的产物，在当时特定的历史条件下起过积极的作用。但是，随着我国经济改革的日益深化，原有土地征用制度的赖依生存的基础逐渐在蜕变，从而导致原有制度设计与实施中的弊端显现化，并开始制约和影响我国农业经济的健康发展和农民收入的稳步增长。

（一）制度设计指导思想有失公平。诺斯认为：制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。他认为，制度就是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是决定人们的相互关系而人为设定的一些制约。一项好的制度安排，其最基本的功能是节约，即让一个或更多的经济人增进自身的福利而不使其他人的福利减少，或让经济人在他们的预算约束下达到更高的目标水平。但是，在我国土地征用制度的设计理念中，存在一个明显以牺牲农民利益实现经济发展的指导思想。这是由计划经济的特点和当时的国情所决定的，在整个社会就像一个大工厂的年代，由于资本投入的先天不足，发展经济只能靠农业支持工业，从内部来实现资本积累。这种指导思想下所设置的制度安排，在建国后的一段时期内适应并促进了我国经济的快速发展，尤其是重工业的快速崛起。但是，这种强制性的制度安排也决定了土地征用制度实施中双方权利义务的严重不对称，农民处在游戏规则不利一方，承受了巨大的制度成本，并严重制约了农业经济的发展和农民收入的增长。