中央文件为农村土地制度改革指明了方向，各级政府在坚持农村土地集体所有制的前提下，推出了包括推进农村土地确权登记颁证、建立流转交易平台和配套服务机制等一系列改革措施。

农村集体土地使用权

抵押融资的展望

国家新政策的出台为农村金融工作的开展带来了新的契机。中央文件为农村土地制度改革指明了方向，各级政府在坚持农村土地集体所有制的前提下，推出了包括推进农村土地确权登记颁证、建立流转交易平台和配套服务机制等一系列改革措施。例如，天津市政府出台了《关于开展农村土地承包经营权林权农业设施等确权登记和抵押融资工作的意见》，明确市农委负责确权登记和抵押融资工作的组织、推动和落实。一行三会联合下发《关于全面推进农村金融产品和服务方式创新的指导意见》，提出在城镇化和农业产业化程度高的地区，按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索开展农村土地承包经营权抵押贷款试点。作为金融企业中服务三农的主干力量，中国农业银行下发了《农村土地承包经营权抵押贷款管理办法(试行)》以推进农村集体土地使用权抵押。该办法扩展了农村土地承包经营权可抵押的范围，除现行法律明确可抵押的土地承包经营权外，还规定家庭承包集体土地使用权以及符合法律法规的方式流转取得的土地经营权均可设定抵押，推出这一制度反映了农行服务三农敢于担当的精神。要将以上的各种制度从纸面落到实处，大力推进农村土地使用权抵押融资业务，需要包括地方政府和金融机构在内的各主体共同努力。推进这项工作也需要满足两个前提，首先金融机构要推出适合农村土地使用权抵押的金融产品。其次，地方政府要创造良好的政策环境。金融产品一经推出，在政策环境方面地方政府还需要完善以下三方面工作：

一是尽快完成确权颁证工作。通过加快推进宅基地和集体建设用地确权登记发证，使农民享有的农村集体土地使用权依法得到法律的确认和保护，是改革完善农村集体土地制度，建立农村土地使用权市场的基础和前提，更是土地使用权流转和抵押的前提，没有权证，土地权利的范围和内容不明就无法进行抵押和流转。

二是完善农村集体土地使用权登记公示制度。在完成确权颁证的基础上，应推进农村集体土地登记信息化数据库建设，逐步建立与城市房地产登记系统类似的相对完善、统一的农村集体土地产权发生、变更、消灭的登记系统，使权利人和利害关系人可以依法查询该系统，并以该系统的查询结果作为交易的依据。

三是建立规范的农村集体土地使用权流转市场。规范的市场是实现农村集体土地使用权流转依法进行，保障农民合法权益的重要条件。参照城镇房地产市场进行公开询价竞价等方式，健全农村宅基地使用权流转的市场体制。以市场为导向，尽快地建立一种完善的符合我国农村现实的集体土地使用权价值评估体系。

当然，上述工作的完成和完善尚需时日。如果等待全部条件都完善再推动农村集体土地使用权抵押融资，在近期内还是无法满足农村的金融需求。为了解决这一问题，金融机构和地方政府可以推出一些过渡性安排，分两步推进这一工作。

第一步，在现阶段法律尚未修改，抵押物流通渠道不够畅通的情况下，引入银行和农户都能信任的有实力的第三方介入，承担起抵押合法性和流通性的一部分风险是较为可行的方法。地方政府比较适合担任这个第三方的角色。首先，从法律上来说，根据我国法律规定除了土地整体规划和基本农田的确定、变更等重大事项由中央政府决定外，农村各类土地权属的设定、变更均由地方政府依法决定和办理。银行如要办理农村土地使用权抵押融资业务，必然涉及土地权利的设定和变更，没有地方政府的认可和配合难以进行。地方政府积极参与，银行推进农村不动产抵押融资就会减少阻力、增加动力。其次，从风险控制上说，在我国城乡二元制体制没有完全打破的情况下，农民和市民在对信用体系的依赖和信用记录对其行为的制约上有很大的不同，农民对银行违约的成本远比市民低。而且，在抵押物处置时，农村相对封闭的环境，使得外部人即便购买抵押物也难以实际使用。这也是涉农贷款不良率居高不下的重要原因之一。但在农村，基层地方政府和农民之间有较为密切的关系，地方政府有一定能力促使农民履行借款合同义务，帮助银行实现抵押权。

按此思路设想，按照风险共担利益共享的原则，由银行和地方政府联手推动农村不动产融资是比较可行的，并可形成一个较为稳定的三角关系：地方政府以第三方的身份参与农村不动产抵押融资，并承担连接银行与农户的作用，主要承担政策和法律风险。银行向农户提供融资，并取得合法的担保，主要承担信用风险。农户以自身的不动产抵押向银行融资进行经营活动主要承担市场风险。具体操作方式可以考虑以地方政府出资组建国有担保公司，农户将拥有的农村不动产(如：宅基地使用权和承包经营权等)抵押给该担保公司，担保公司审核接受该抵押的，按照抵押物评估价值的一定比例对农户向银行申请的贷款提供保证担保。此种操作方式中，担保公司承担对抵押物的识别、判断和处置、变现工作。由于此类担保公司既接地气又便于和相关部门沟通，在农村集体土地使用权登记公示制度和流转市场尚未健全的情况下，其所承担的风险要远小于银行直接接受农村不动产抵押。银行主要承担对贷款农户的识别和贷款的管理工作，这可以让银行专注于自身的特长，更有利于业务的开展。而且，担保公司的介入还给农户融资带来了直接的好处，首先扩大了银行可接受客户的范围，以农业银行试行的制度为例，在直接以农村土地使用权抵押的情况下，银行仅能接受抗风险能力相对较高的龙头企业、合作社、种植大户等较大的客户，而个体农户难以纳入，而由于有了担保公司的担保，未达到规模经营的小农户也可以成为银行提供融资的对象。其次，由于有国有担保公司担保，贷款的风险等级要低于直接以农村不动产抵押，在收益覆盖风险的原则下，也可以使农户的融资利率大大降低。地方政府还可以给国有担保公司以补贴或优惠政策，减免农户担保费用。这种方式如能实现，则真正达到了多赢的效果。当然这种运作方式给地方政府增加了一定的压力和风险。但在地方政府稳步推进农村集体土地使用权流转工作的大背景下，这种风险完全是可控、可化解的：地方担保公司可以根据政府试点推进的节奏适当提前确认可接受抵押的农村集体土地使用权范围，在贷款期内促进政府完善相关试点工作，在贷款到期后，按照政府已完善的试点办法在指定的市场中转让抵押物变现。即便暂时难以转让的抵押物，地方政府也可在符合国家法律法规和土地整体规划的前提下，集中收储、集中利用实现土地的增值。

第二步，待法律修改完毕，或地方制定相应的法规完善了农村集体土地使用权的登记、公示、流转、抵押制度体系，解决了商业银行的流动性和安全性问题，商业银行就可以大范围地直接接受农村集体土地使用权抵押担保。此时担保公司依然可以保留，给农民、银行以更多的选择方式，也更有利于农村金融业务的全面开展。