第五十七条行政法规由国务院组织起草。国务院有关部门认为需要制定行政法规的，应当向国务院报请立项。

【释义】本条是关于行政法规起草的规定。

本条的规定包括两个方面的内容，即确定行政法规的制定项目和草案的组织起草工作。

一、立项

立项就是将制定行政法规的项目纳入立法规划或计划，或者由国务院批准或者决定某一事项开展制定行政法规的工作。为了使行政法规的制定工作有计划、有步骤、有目的地开展，使行政法规的制定工作科学化、系统化，制定行政法规应当先报请立项，立项权属于国务院。

为了加强行政立法工作的计划性，保证行政立法工作的有序开展，增强各个层次的立法活动的协调性，近年来，国务院制定和颁布了立法计划。即对国务院在一定时间内的行政立法工作所作的设想和安排。目前主要是年度计划和五年计划。立法计划的内容主要包括四个方面：一是指导思想、立法重点和预期目标;二是向全国人大及其常委会提出法律草案的项目;三是拟制定行政法规的项目;四是立法计划的组织落实。立法计划对于指导立法工作具有重要意义，它有利于明确立法工作的重点、难点、目标和任务，加强对立法工作的领导;有利于立法决策者、立法工作机构、立法工作人员以及其他有关方面，如专家学者，积极主动地开展工作，保证立法工作有条不紊地进行;有利于把立法和改革决策结合起来，使立法与社会关系协调发展，取得预期的社会效果;有利于保持立法工作的协调统一，防止重复立法和分散立法，降低立法成本，提高立法质量。

国务院的立法计划一般由国务院的法制工作机构负责编制，其程序主要包括：

1、立法项目的提出。立法项目一般由国务院所属机构提出。提出立法项目，并不是简单地提出一个立法题目，而是要在立法调研的基础上，提出立法报告书。为什么对立法项目所要解决的主要问题必须通过立法来解决?现行法律、法规、规章对解决这些问题有无规定?该项立法的调整对象是什么?与相关法律、法规、规章是什么关系?该项立法的主要内容是什么，面临哪些主要问题?立法时机是否成熟，何时可以出台等问题作出回答和说明。

2、汇总审查。政府法制工作机构对各部门提出的立法项目，从社会主义法律体系和行政管理的要求出发，分析、研究每个立法项目的必要性、可行性和出台时机;分析各个立法项目之间、每个立法项目与现行立法之间的关系。然后，根据实际需要，按照轻重缓急，对需要立法的项目进行综合平衡，编制出立法计划。

3、报请审批。由国务院法制工作机构报请国务院批准，由国务院对立法项目作出决策。

立项还有一种情况，就是在计划之外临时追加项目，对发展着的客观形势来说，计划毕竟带有局限性。为了适应不断变化的新情况，根据需要可以追加新的立法项目。追加立法项目，既可以是国务院主动提出，也可以是国务院有关部门提出，报国务院批准。

编制立法计划，既要根据改革开放和现代化建设的客观要求，力争使立法同改革进程相适应，又要根据实际可能，努力做到切实可行。凡是党和国家对有关立法项目涉及的体制和方针政策已经确定或者实践经验基本成熟的，如巩固、完善已出台改革措施的立法项目;同已出台的法律、法规相配套的立法项目;进一步完善有关行政管理体制的立法项目等，应当纳入计划，抓紧起草，尽快出台。对改革尚不到位或者改革尚处于试点阶段所涉及的立法项目，要充分考虑该项目的出台时机和条件，待条件基本成熟后再纳入计划。同时，还应当突出重点，区分缓急，注意保持法律体系的协调、统一，坚持立、改、废并重。

二、起草

即拟定行政法规条文草案和说明的活动。行政法规的起草，不同于起草一般的行政机关文件，它是实现行政法规制定权的重要步骤，并且关系到立法质量、行政法规的出台进程，是一件十分重要而严肃的工作。因此，行政法规由国务院组织起草，即确定具体的起草单位，组成起草班子，确定起草的指导思想和原则。一般来说，不同的事项，由不同的单位承担起草任务。从实际情况来看，部门性行政法规一般由业务主管部门承担起草任务;涉及几个部门的事项，由主要的主管部门牵头，其他有关部门参加，共同承担起草任务;综合性、全局性的事项，由综合性部门牵头起草;有关政府法制建设的事项，由法制工作机构牵头起草。为有效地开展起草工作，有时成立专门的起草班子，其名称有的叫起草小组，有的称起草办公室;有的并无专门的起草班子，而是由一个部门具体负责。不论以何种方式组织起草工作，都要注意保持起草人员的合理结构。特别是对于一些重大、复杂的行政法规草案的起草，既要有法律专家，又要有其他方面的专家，如经济、技术、管理专家;既要有从事实际工作的人员，又要有从事理论研究的人员;既要有领导决策人员，又要有从事具体研究工作的人员;既要有主管部门的人员，又要有相关部门的人员。以发挥各自的优势，形成合力，完成起草工作。当然，对于一些比较简单明确的事项，可以从简处理。比较典型的行政法规草案的起草工作，一般包括以下几个环节：

一是准备工作。起草任务确定之后，负责起草的人员即着手准备起草。准备工作包括了解立法目的、任务和要解决的实际问题;了解与立法事项有关的现行法律、法规和政策;了解立法事项的理论研究情况;了解立法事项的现实情况。在此基础上，拟定起草计划、步骤和方法等。

二是专题研讨和调研。根据初步了解的情况，就立法事项拟定出调研提纲和研讨专题。专题研讨既可以在起草人员内部进行，也可以召开专题研讨会，邀请有关专家、学者参加。专题调研可以采取请进来、走出去相结合的办法。请进来就是请有关部门和单位的人员座谈，了解情况;走出去就是到实际生活中调查了解立法事项的情况以及人民群众的意见、要求和建议等。同时还要对国外的相关情况和做法进行研究，以资借鉴。确定需要立法解决的主要问题并提出可行的解决方案，是起草工作的关键环节，是草拟条文的前提和基础。

三是拟定条文和起草说明。这个工作也可以分步进行，首先列出需要规定的问题，并按逻辑顺序进行编排，形成合理的结构。随后运用立法技术，科学表达需要规定的事项，形成草案试拟稿，在起草人员内部开展讨论研究。经过初步修改完善，形成征求意见稿，发送各有关方面征求意见，然后再作进一步的修改完善。对于起草工作中的一些重大、敏感性问题，还应及时向上级请示报告，保持起草工作的正确方向。这其中的有些工作，并不是一次就能完成的，有的可能要进行多次，如内部讨论、征求意见、请示报告等。

四是报请起草机关审批，形成正式的草案送审稿。由某一个部门单独承担起草任务的，由部门首长召开有关会议讨论决定，如部务会议、委务会议、局务会议;由两个或两个以上部门承担起草任务的，主办单位讨论决定之后，要送相关部门审查同意。起草机关在审查讨论时，具体负责起草工作的负责人要对草案的主要内容、重要问题、处理办法和不同意见予以汇报说明。

在起草行政法规草案过程中，要始终坚持以宪法和法律为依据，以党的方针政策为指导，从全体人民的整体利益出发，从实际情况出发，充分发扬民主，正确把握改革开放的进程，科学合理地规范立法事项，使草案具有坚实的法律基础、政策基础、民意基础，为其顺利出台创造条件。