国务院日前正式公布的《关于依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的意见(试行)》(以下简称《意见》),要求相关行政执法机关把假冒侵权行政处罚案件信息公开作为政府信息公开的重要内容,除涉及商业秘密和个人隐私外,适用一般程序查办的假冒侵权行政处罚案件信息应当主动公开。《意见》虽然只是涉及部分行政处罚案件信息的公开,但开启了行政机关主动向公众和社会公开行政执法结果机制,对提升行政处罚的威慑力和权威性具有十分积极的意义。

与行政机关肯定、支持或者褒奖公民、组织的行为的管理措施不同,作为行政执法的典型手段的行政处罚,是通过制裁公民、组织的违法行为引导公众守法,进而实现市场和社会有序的。因而,对违法行为加以否定、使违法者遭受制裁,是行政处罚的本质属性,是其发挥作用的根本之所在。不过,尽管《行政处罚法》将行政处罚公开作为基本原则,但是一直以来行政处罚结果的公开多限于当事人及直接相关人员或者组织,对违法者的谴责、制裁效应不能及时、有效地向社会和公众的转达,社会的否定性评价和舆论的谴责功能无法发挥,从而影响了行政处罚的威慑力。近年来,伴随我国经济转型和社会转轨的加快,一些经济社会领域失序现象突出,安全事故频发,假冒伪劣商品泛滥,环境污染严重,公众和社会反应强烈。虽然造成这一局面的原因是多重的,但对违法者责任追究力度偏弱,违法成本和代价低,是其重要原因。加大执法力度,营造统一、公平、有序的社会环境,已成为公众的呼声和社会的共识。十八届三中全会作出的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》,明确提出要建立权责统一、权威高效的行政执法体制。

在此背景下通过的《意见》,以维护公平竞争的市场秩序为目标,借助公开这一渠道,注重发挥现有制度的功效,通过将行政处罚结果公之于众,依靠公众和社会力量实现监管目的。纵览其内容,《意见》的意义和价值集中体现在以下三方面:

一是倚重公开的威力。《意见》的核心是强调公开,把行政处罚决定所载明的内容,即违法者、违法的主要事实、处罚的结果等信息向社会公开,让公众和社会知晓违法者,了解违法情况,从而将违法者置于公众的视野之下,使违法者无处藏身,失去社会的认可和支持,付出沉重的声誉代价及其附随的经济代价。《意见》明确提出要将公开的行政处罚案件信息作为社会征信系统的重要内容,方便社会公众查询。

事实上,在《意见》制定之前,一些地方、领域尝试建立黑名单制度,即将违法违规的生产经营者及其责任人员的有关信息公之于众。不过,严格来说,黑名单制度不是单纯的信息公布制度,而是追加了制裁,黑名单这一用语本身即说明了其性质。不可否认,这一做法对打击违法违规企业有积极作用,但毕竟需要另一程序:确定黑名单。《意见》立足于强调既有行政处罚案件信息的发布,从而整合了现有的行政处罚和政府信息公开两项制度的合力,把对违法者信息公布上升为常规性、连续性的活动,以对违法者形成持续的威力和压力,促使公民、组织不敢以身试法。

二是用处罚公正促执法权威。阳光是最好的防腐剂。此语既适用于处于被监管者的公民、组织,也适用于作为监管者的行政机关。实事求是地分析,包括行政处罚在内的行政监管手段作用的发挥,很大程度上取决于行政监管是否做到严格、规范和公正。只有行政执法统一、公平、公正,执法者不逃避,无偏私,既积极作为又不胡作非为,方能发挥对违法者的震慑力。

《意见》的意义不仅仅在于通过公开行政处罚案件信息直接达到加大打击违法行为力度的目的,更在于通过公开提高行政处罚的质量和水准,根本性消除行政违法的生存空间。《意见》明确把提高执法公信力作为其基本目标之一,将促进严格、规范、公正、文明执法作为公开的基本要求,同时要求行政机关执法机关应当制定相关配套措施,提高执法水平。客观而言,公开行政处罚案件信息对行政执法机关同样是挑战,把行政处罚案件信息公之于众,接受公众的检视,既需要勇气,更需要高质量的决定作保证,这也正是当前政府信息公开带给行政机关的压力。在《意见》公布之前,一些公众试图通过依申请公开要求行政机关公开相关的行政处罚案件信息,但不少行政机关或担心公开可能让被处罚人不满或暴露出行政管理的问题而不愿公开。《意见》的制定要求行政执法机关原则上应当主动公开相关的行政处罚案件信息,从而将这一义务明晰化和统一化,彰显了以借助公开树立执法权威的决心。

三是降低公开对权利人可能带来的负面影响。由于行政处罚的复杂性,行政处罚案件信息不限于违法者和行政执法机关,可能会涉及到第三方。同时,即使涉及违法者的信息也并非全部都适合公开。因此,行政处罚案件信息的公开,必须消除或减少对权利人合法权益的负面影响,才能发挥其营造良好社会秩序的功能。否则,这一制度的初衷将因其负面影响大打折扣。《意见》充分考虑到这一点,并通过具体的制度安排力求避免因行政处罚案件信息公开误伤无辜者和对违法者造成过度或不必要的伤害。

《意见》规定,行政处罚决定因行政复议或行政诉讼发生变更或撤销的,应当及时公开重新作出的行政处罚信息,旨在纠正之前公开的错误信息;公开行政处罚案件信息,不得涉及商业秘密以及自然人住所、肖像、电话号码、财产状况等个人隐私,但权利人同意公开或行政执法机关认为不公开可能对公共利益造成重大影响的除外;公开前涉及其他行政机关的,行政执法机关应沟通、确认,保证所公开的信息准确一致。这些安排极大地降低了行政处罚案件信息公开可能带来的负面影响,为公开的正面作用发挥提供了有力保障。