行政权要受到法律规范的制约，这是法治的实质意义。行政权的行使与控制行政权的行使是一个问题的两个方面。行政权并不天然具有正确行使的品格，尽管随着市场经济体制的逐步完善，行政机关在行政权的行使上开始重视自我约束机制的建设，但在规范性文件制发这种行政权行使的重要手段上仍然存在许多突出问题。如果说，近年来的政府立法已较充分体现法治精神、控权观念，特别是关于立法应遵循的原则、立法权限和程序、立法解释以及法的适用和备案，已形成较为完整的制度和监督制约机制的话，大量存在的规范性文件却欠缺控权意识和保障相对人权益的理念，常常无节制地为自己设定权力和没商量地为他人预定义务。在权利义务问题上作出制度安排时，没有将公民权利和社会自由摆在应有位置，没有把社会公共利益摆在应有的位置，没有充分注意其所调整的社会关系能否健康发展，甚至出现政府权力部门化，部门权力利益化的不良倾向。

从实践情况看，有的文件制定机关受到利益驱动，背离依法行政目标，造成规范性文件与上位法的规定和精神宗旨不一致，政出多门、相互矛盾的现象时有发生。一些行政机关习惯于使用抽象行政行为违法征收财物、摊派费用;也有一些行政机关为了争夺收费权、处罚权、许可权，违法设置行政许可、行政收费、行政处罚、行政强制措施，随意通过抽象行政行为扩张本地区、本部门的权限，导致规范性文件打架、冲突、重复和管理失控;还有的行政机关严重违反公平、公正的原则，片面强调部门利益，推卸责任和义务，利用行政职权在经济领域实施行政垄断等行为，阻碍市场统一，严重干扰了依法行政的秩序，损害了政府机关的形象，降低了行政机关的办事效率。因此，要按照十六大的要求，积极大胆地在制度创新上进行探索，采取有效措施，多管齐下，加强对规范性文件的监督管理，并逐步实现制度化、法制化和程序化。

建立规范性文件前置审查机制，可以有效地解决行政违法和滥用职权问题，而且纠错的成本低、效率高。与事后的文件备案相比，前置审查是将监督的关口前移，可以避免由于备案的相对滞后性，使一些有违法内容的文件被纠正之前已经实施而造成无法弥补的损失，或者即使损失可以弥补，付出的成本也太高。因为，作为一种事后监督方式，法律法规并没有明确规定备案机关的主动审查职责。对于政府备案审查职责的行使，既可以理解为由其法制部门存档备查，也可以理解为法制部门依职权主动进行审查监督。由此连带产生的备案审查的期限和备案审查机关的法律责任等问题也不明确。因而，下级政府和本级政府所属部门将制定的文件往往一报了之，实质上仅仅履行了告知的义务，备案与否并不影响其文件的发布和实施，也就是说，备案审查并不是规范性文件生效的要件。所以备案机关大多采取被动审查的方式，待某一环节、某一因素启动了审查程序(如行政复议)，经审查发现规范性文件确实存在问题后，再通知文件制定机关整改，而此时，因规范性文件违法或不适当造成的不良影响往往已经发生。国务院《规章制定程序条例》规定，依法不具有规章制定权的县级以上地方政府制定、发布具有普遍约束力的决定、命令，参照《规章制定程序条例》规定的程序执行，这是对规范性文件制定与发布进行监督制约的法定依据，所以安徽省政府出台了规范性文件制定程序规定。今后，我安徽省各级政府所属部门制定的规范性文件，应经由本级政府法制部门就其合法性进行审查后，方可发布实施，以此保证法制的统一，优化经济发展环境。审查不取代部门的行政决策权，但审查结果应作为文件合法与否的基本依据。对规范性文件设置前置审查，还便于监督行政机关随社会政治、经济、文化等实际情况的变化而适时对过去所发布的规范性文件进行清理，防止一些行政机关利用过时的或互相冲突的依据作为其违反或规避现行法律规范的借口和根据，同时也有利于解决借机扩张行政权力和机构利益，使行政法规泛化的问题。当然，由于前置审查的工作量很大，而且情况复杂，任务艰巨，在客观上加重了政府法制部门的责任，因此，政府法制部门要不断提高工作人员的素质，下气力建设一支政治强、业务精、作风正的队伍，为推进依法行政、从严治政作出贡献。