2007年国家公务员考试申论评析：土地征用与国土资源管理问题的四大分析视角

———政治、经济、法律和社会

作者：北京长河政府管理和公务员考试研究中心研究员、高级讲师郑岳峰

一、考试概况

在2007年的中央申论考试中，土地征用问题成为考点．，近几年来由于土地征用问题而引发大量群体上访事件以及暴力冲突事件，由此威胁到社会的稳定与和谐，土地征用与失地农民问题直接成为影响社会和谐的重要因素。

就试卷的设计而言，一个非常显著的变化是，同一张试卷，两种答题卡，分为综合管理类（副省级与省级以上）与行政执法类和综合管理类（地市级以下）。

在全部五道题中，两类考生前三题都要作答，后两题，选择其一作答。我们说这在试卷设计中是一个新的举动，避免了原来行测的两张试卷的格局，避免了人力物力的耗费，也有利于考生把握！

二、考察的知识点

1．土地征用中存在的问题；

2．土地转让交易中的两类市场：公共利益与商业用途

3．土地资源的维护、管理、使用；

4．存量土地与地荒

5．解决土地问题的对策方案

三、法律：土地征用的正当程序和个人权利及土地产权结构

1．土地征用程序

在我国的土地征用问题中，最直接的问题是缺少合法的程序，暴力与野蛮征用现象严重。在征用人与被征用人之间缺少沟通与协调，对被征用人的权益缺少一个程序的保障。我们说，在现代社会，法律程序是横亘在国家权力与个人权利之间的一道屏障，有效地约束着国家权力的滥用，疏导着国家与个人之间的对立情绪，有效地起着沟通双方当事人的作用。所以，在分析土地征用问题时，他的一个重要原因是征地程序的不完善，表现在补偿标准的确定上，补多少，怎么补，被征地的农民没有发言权，完全是政府说了算，所以土地的补偿价格既非双方协商的结果，也非土地市场价格的体现，被征地农民无法获得公正合理的补偿。

现行土地征用程序基本上是内部程序。已有的征地与补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等也都是事后程序，难免流于形式。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算。在国外，土地征用的程序非常严格、公正。例如补偿金的确定要么是由双方协商，协商不成再由法院裁决（美国）；要么是由中立的估价机构来实施（如德国）。在我国补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算。这必然会造成农民得不到应有的补偿。而且，即使已有两公告一登记制度也很难落实。这既导致相关权利人没有参与、申辩的机会，也使社会舆论无从监督。

现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则，往往导致纠纷无法解决，失地农民告状无门。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很难胜诉，其正当权权益也很难得到维护。

2．土地产权结构。

现行法律规定的土地集体产权实际上是个笼统的概念。它主要是对生产经营方式的一种改变，与人民公社三级所有、队为基础的土地制度有着很大的历史继承性。农村土地的集体产权实际上是一种无确定主体的产权。承包经营权只是一种债权，而非独立的物权，土地使用权不应仅仅体现为承包经营权。这与十六届三中全会提出的明晰产权的要求不尽一致。应进一步深化集体土地产权改革，通过立法明确农民享有完整的土地使用权，确保农民的土地权益在征地中得到有效的体现和保障。

所以有必要完善土地产权结构，使土地承包经营权物权化，使农民拥有较独立的土地处置权，使集体土地所有权在法律上取得与国有土地相平等的产权地位，确保其能直接进入市场流转。