执行难的问题不仅仅是一个法律问题，而且是一个政治问题。早在1999年7月7日中共中央关于转发《中共最高人民法院党组关于解决人民法院执行难问题的报告》的通知时即要求各级党委、人民政府要切实加强对人民法院执行工作的领导和支持，要站在推进社会主义民主和法制建设进程的战略高度，充分认识解决人民法院执行难问题的重要意义，积极支持人民法院依法独立的行使审判权、执行权，排除人民法院在执行工作中遇到的复杂疑难问题，保证执行工作的顺利进行。中央政法委、最高人民法院于近年来也开展了大规模的清理积案活动，收获虽然不小，但很难说执行难问题已经得到彻底的解决。

在此时代大背景下，基层法院作为大部分执行案件的承担者，如何承担起历史的重任问题，笔者通过基层法院民事执行实践活动，对基层法院民事执行中的现状、存在问题、相关的对策及调研提出自己的看法，以求教于同仁。

一、基层法院执行机构健全及执行工作人员的配备问题及对策调研

（一）基层法院执行机构健全及执行工作人员的配备问题

执行机构健全，基层法院执行人员的配备应该达到全院干警15％的标准，但实践中有些法院目前的执行人员配备达不到标准。

最高人民法院副院长江必新同志在电视电话会议讲话中指出：中央文件要求执行工作人员的配备比例不低于15％。现在看，总体上要求15％不变，但不同层级的法院应有所不同。基层法院执行任务重，可以多一点，高级法院可以略低一些。如基层法院可到17％或16％，中级法院到15％，高级法院到14％。有些地方执行案件比例高，特别是省会城市中院或者城区案件多的法院，可以适当高于这个比例。若法院执行系统配置人员不足，随着案多人少的不断加剧，执行法官在有限时间内对受理的执行案件应接不暇，被迫使某些若经过努力本可以执行的案件因时间仓促而在执行期限到来时，放弃执行，匆忙将案件进行中止，形成新的历史积案。如何确保执行法官对每个执行案件有足够的时间去履行调查财产的措施是很重要的，也是执行建设中的基础性问题。

另外，执行工作人员也应该具备相应的任职资格：《中华人民共和国法官法》明确规定了法官任职资格，但执行人员是否必须拥有法官资格，目前尚未有明确规定。在实践中，有一些执行员虽然没有法律职业资格，不具备法官任职条件，但他们仍然可以独立办案，并且有丰富的执行经验，能胜任执行工作，这部分人员主要体现在军转干部当中。执行工作的根本目的就是在遵守法律程序的前提下，实现生效法律文书的内容，维护申请人的裁判权利。在我国目前的现状下，要求执行人员必须具备法官资格可能某些地方达不到要求和标准，需要一个过程。据了解，最高人民法院正在就执行人员的任职资格条件进行调研，并在最近几年可能会出台执行人员任职资格的有关规定。

（二）相关的对策及调研

适当的增加法院系统人员的编制。随着社会的进步，人们法律意识的提高，市场经济发展的深入化，诉讼已经成了人们解决争议的主要方式，这一方面促进了法治社会的形成，一方面也导致司法案件的大量增加，并进一步导致执行案件的大量增加。这需要我们党与时俱进，适当的调整法院编制，适当的增加法院编制，适应新时期人民法院工作的需要。所以在机构调整中有必要进行改革，由党委统筹安排，统一规划，适当增加法院人员的编制，人员配备齐全是执行案件成功执行的基础性条件。

借鉴执行率较高的国家的执行体制及人员建设经验，研究执行法官配备与人均处理案件数量，达成一个科学的人员配备标准，进一步推动执行工作的开展。

二、执行法官与司法警察的关系问题及对策调研

（一）执行法官与司法警察的关系问题

随着司法改革的推进，法官职业化建设成果效果显著，最近几年来，全国各地新招录法官大多经历两次考试，即首先通过司法考试，进而通过各省组织的公务员考试。这种通过考试招录法官的模式正在成为主流模式，并正在成为法官的主体队伍。这部分人员充实到法院系统中，随之有一部分会进入执行法官的队伍中，所以执行法官将会越来越带有较强的文职色彩，而执行工作在很大程度上要通过国家强制力作为后盾，如何弥补文职人员的强制力不足问题是执行队伍建设中的考虑因素。

司法警察作为法院的武装力量，是执行法官执行案件的有力保障。执行法官与司法警察的配合问题值得考虑，执行法官在执行较为复杂的案件时，带有一定人身危险性案件时，需要司法警察的强力支持。基本思路是执行法警在执行法官的指示下，依法对被执行人采取强制措施或者处理紧急情况。实践证明，司法警察参与强制执行，不仅可行，而且效果良好。

（二）相关的对策调研

有法官提出要积极探索、建立健全执行工作与警务工作有效对接的常态化管理机制，在不影响司法警察编队管理的前提下，可采取固定与非固定、定期与非定期相结合的方式，将司法警察派遣到执行局，参与强制执行，实行双重管理（即人员由法警队指派，工作由法警队安排），逐步实现执行工作的警务化。［②］

笔者进一步认为，司法警察统一由分管执行院长和局长领导，司法警察分为两个部分，一部分负责院内执勤、登记、安检等，主要负责法院整体的安全保卫工作，该部分人员由法警队长直接领导管理；另一部分直接由执行局下设的执行庭管理，给每个执行庭配备一名法警，直接协助执行任务。理由如下：第一，如果给执行庭直接配备一名法警，则执行法官对执行的整个过程负责，在报经院领导审批后，直接指令法警采取强制措施执行，这样效率更高，也具备一定的威慑作用，逐步实现强制执行工作的警务化；第二，成本较小，每个执行庭配备一名法警，仅需要占用二至三个名额，不会影响工作大局；第三，执行工作一般由执行人员两人共同执行，如果各庭室配备一名法警，在给法警办理了执行公务证的情况下，执行法官直接带领一名法警即可履行银行查询等财产调查的职责，可以不必两名执行法官前往调查财产等。这样可以解放出其它执行法官的办案时间，让其顺利办理其它案件，效率更高。第四、执行法官在其指令下的范围对执行过程负全部的法律责任，对法警行为的合法性负责，对整个案件的合法性负责，并承担相应的法律后果；

三、关于执行案件是否穷尽执行措施的现状及相关的调研建议

（一）关于执行案件是否穷尽执行措施的现状

依照我国民事诉讼法第二百五十六条、二百五十七条的规定，执行结案分为中止执行、终结执行两种。从司法实践来看，现行常见的执行结案方式主要有：

（1）执行完毕；

（2）裁定终结执行；

（3）裁定不予执行；

（4）裁定驳回执行申请；

（5）当事人之间达成执行和解协议；

（6）中止执行；

（7）终结本次执行程序；

（8）委托其他法院执行；

（9）其他法院委托当地法院执行，当地法院执行后将有关情况函复的；

（10）债权执行凭证等。中央要求执行案件必须穷尽执行措施，在最大范围内实现申请人的合法权益，解决执行难。

2009年3月19日中央政法委、最高人民法院联合颁布了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》，该通知内容对清理积案标准及新案的结案标准有重要的指导意义。该通知的要点即凡有财产可供执行的案件要彻底执行，凡无财产可供执行的案件必须穷尽一切执行措施，并办理好相关手续，取得申请人谅解，在具备执行条件时恢复执行。

执行法官应当依法穷尽财产调查措施，并将调查结果告知申请执行人。只有在积极采取法律赋予的调查手段，穷尽对被执行人财产状况的相关调查措施之后，才可以将有关案件认定为无财产可供执行案件。被执行人是法人的财产调查措施：需查询其在金融机构的存款、向房屋管理部门查询房地产登记、向法人登记机关查询其股权、向车管部门查询车辆等。被执行人是自然人的财产调查措施：向其单位及居住地群众调查其财产线索、到期债权、银行存款、房屋管理部门、车辆管理部门查询。

（二）相关的对策及调研

第一，为执行法官创造良好的执行环境：因该文件中对执行措施要求严格，往往一个案件需要执行人员花费较大的精力才能达到标准，执行人员压力较大。应该探讨如何在实质上给执行法官创造条件，使执行法官为完成相关的结案标准有一个良好的环境，这是一个现实中的问题，值得全国法院执行系统进行探索和思考。

第二，主管领导加强审批程序，加强执行工作的监督和指导。对于中止执行（终结本次执行程序）案件应该向执行局局长或主管执行的院长审查。对于执行法官拟报送中止执行的案件均需通过合议庭合议，并呈报执行局长或分管院长审查，执行局长主要审查执行法官是否穷尽了执行措施。严格依照2009年3月19日中央政法委、最高人民法院联合颁布了《关于规范集中清理执行积案结案标准的通知》要求进行审查。该文件详细规定了对自然人、法人的财产调查措施，执行局长或者主管副院长在实践中予以审核，及时了解案情进展情况。

第三，加强审判监督庭的案卷审查职能。因为每一个执行步骤可能会产生相关的案卷资料，如询问笔录、查封记录、财产查询回执、强制执行审批手续等，最后形成卷宗资料，最能反映执行法官是否穷尽了执行措施。所以加大审判监督庭的案卷审查极有必要，有些执行法官的卷宗不能体现穷尽执行措施的各项书面材料，如缺乏司法查询财产的步骤，而审判监督庭也仅进行了形式的监督，并未进行实质性监督。院内可以设定一个基本案卷材料必备标准，在案卷材料上督促执行法官穷尽执行措施。

第四，落实执行案件的透明度问题。执行法官必须将执行过程向申请人说明，及时解答申请人的询问，并将执行措施形成的调查资料归入卷宗。申请人在来电询问执行法官案件进程时，有些法官甚至逃避或拒绝接听电话，没有体现执行透明度问题，没有领悟到执行服务的重要性。导致一些上访案件的产生，损害了法院在人民心中的声誉。

四、建立和完善执行联动机制问题的现状及对策建议

（一）建立和完善执行联动机制问题的现状

通过十余年来的执行改革，司法界已经达成共识，解决执行难不是法院一家之力能为，必须建立执行联动机制。落实执行联动威慑机制建设，必须在党委领导、政府支持、人大监督、法院主办、各部门协作联动的态势下建设并落实联动威慑机制。经过努力，最高人民法院于2010年7月7日通过了《关于建立和完善执行联动机制若干问题的意见》，该文件为十九个部门联合会签并发布，其中有中央纪律检查委员会、中央组织部、中央宣传部、中央社会治安综合治理委员会办公室、最高人民法院、最高人民检察院、国家发展和改革委员会、公安部等十九个机关统一通过会签形成的文件，这标志着我国执行联动威慑机制初步达成共识，并有一定的文件基础。最高人民法院新闻发言人孙军工说，意见明确规定了各成员单位的职责，将法院单打独斗的执行模式转变为以法院为主、各部门协作联动的执行模式，将单纯依靠强制执行的工作模式转变为强制执行与联动威慑并举的工作模式（2010年7月21日《人民法院报》）。但该意见仅仅是一个意见，并没有上升到国家的立法层面，影响力有限。是否能落实还要看各地政法委、法院的协调程度。如能切实落实该意见，将大力推动执行工作的进展。执行联动机制若能建立起来，则可以从法律、整治、道德、生活、舆论等多层次、多角度对被执行人形成强大的威慑。促使被执行人自动履行生效的法律文书。

（二）相关的对策建议

为确保意见的贯彻执行，必要时，人民法院可以会同有关部门制定具体的实施细则，将该意见落实。另外各地法院可以在省级行政区、市级行政区、乃至县级区域抢先进一步落实。

实践证明，一项工作任务和官员的政绩考核紧密联系，将会极大的推动该项工作的开展，将协助执行判决、裁定的项目纳入到关联部门的绩效考核中，具有重要的实际意义。解决执行难必须依赖党的领导和支持，这是执行联动机制得以建立和实现的关键。而且，要把执行协作工作纳入社会治安综合治理目标责任考核体系，将各部门协助执行义务的情况作为考核标准，并与干部人事晋级、晋职挂钩，责任追究要真刀真枪。只有这样，执行联动机制才能在宏观领域都发挥出其生命力，才能真正实现威慑机制的效能。

组织干警学习该意见，将该意见活学活用，在执行中予以落实。不断发挥个案执行运用的效果，期待影响一大片。

五、关于执行案件信息系统录入的现状及对策调研

（一）关于执行案件信息系统录入的现状

最高人民法院组织全国法院进行了案件信息录入，建立了全国法院执行案件信息管理系统。该系统将执行案件的立案基本情况、执行主体信息、法律文书裁判内容、执行步骤、执行结果等执行信息均要求及时录入，基本体现了执行案件的全部过程及信息内容。该系统中的被执行人身份信息及案件结案情况已经对全社会开放，任何人可以登录网络通过中国法院网的被执行人信息查询系统，查询被执行人的信息及结案情况，这无疑推进了执行透明化改革，对个人、企业的信用档案建设提供了精确的的数据参考。

目前该管理信息系统在法院执行系统有影响，但由于宣传不够及未能和中国人民银行征信系统全面联网，其应有的功效尚未发挥，对拒不履行判决的被执行人的生活、生产并未产生预期的影响。值得注意的是有些法院在录入信息时不谨慎，甚至有录入虚假信息的情况，如为了年终考核虚高案款到位率、被执行人身份信息部分不真实等，认为改造案件的客观信息，影响了该信息的公信力。

目前在个人房贷、企业贷款、高消费领域等，银行及相关部门在实际上并未采用该系统的数据。对于某些拒不履行法律判决的老赖，未能有效利用该信息系统遏制老赖的活动空间。这些老赖对社会的诚信机制腐蚀巨大，并且极易形成新的难以执行的案件。如果能切实和各部门联动和共享，在金融贷款、开办企业、房产购买、出境旅行、荣誉奖项等方面对拒不履行判决的老赖生活空间进行限制，使其寸步难行，使该信息系统充分的发力。

（二）相关的对策及调研

尽快将执行案件信息管理系统的案件信息和相关部门联网，共享利用，限制被执行人的活动空间，做到精确打击。例如被执行人信息系统应该和中国人民银行征信系统、房产管理部门乃至于组织人事部门等联网。作为法院系统应该积极争取各有关部门的支持。比如说由法院系统的执行信息系统给相关部门培训使用，相关部门在审批各项事务时，熟悉自行查询被执行人的履行法律判决的情况，若存在未履行判决的情况，将列入限制黑名单。凡在黑名单之内的被执行人及其配偶均不能购买房产、贷款、购车、开办企业、申请各项荣誉等。

目前，广西高院与金融系统共享利用信息已经签署协议，据2010年8月8日人民法院报信息，广西壮族自治区高级人民法院与中国人民银行南宁中心支行信用信息共享已经签约，目的在于打破广西法院执行案件信息管理系统与银行社会征信系统各自为战的局面。按照协议，广西高院将定期向人民银行南宁中心支行提供法院相关的裁判信息，并由中心支行登录到企业和个人信用信息基础数据库中；人民银行南宁中心支行将根据广西高院的需求按照有关司法查询规定向其提供涉案企业和个人的信用报告。两家合作起来，既可以便利法院查询被执行人的财产状况，便利执行；又可以使得广西境内的金融机构了解被执行人的信息状况，限制拒不履行判决的被执行人融资贷款，规避银行风险。广西抢先实行落实的联动经验值得全国其它地方法院及各省人民银行中心支行借鉴和学习。

六、关于民事执行措施的现状及对策建议

（一）关于民事执行措施的现状

2012年8月31日新修订的《中华人民共和国民事诉讼法》规定了若干执行措施，具体包含责令被执行人报告财产状况、（查询、冻结、划拨）存款、（扣留、提取）被执行人的收入、（查封、扣押、冻结、拍卖）被执行人的财产、搜查、强制迁出房屋或退出土地、强制办理财产权证照转移手续、限制出境、征信系统记录、媒体公布等措施，并对妨害民事诉讼的强制措施中规定了拘传、罚款、拘留等。应该说新修订的民事诉讼法丰富了执行措施，有利于执行工作的开展，但在实践中也面临不少问题，有待进一步完善。比较突出的问题是执行法官明知或普通人依常理即可推断被执行人确有可供执行的财产，但通过法定财产调查手段无法查询到其财产，或者即使查询到可供执行的财产后却难以处理。被执行人拒不配合、消极对抗法院的行为情形比较普遍。正如有些司法实务界人士形象的指出由于教育并不能都产生感动被执行人、使其自动履行的后果；而按照妨害执行行为处理在部分学者看来根本就不是强制执行措施，当然也不能产生强制执行的后果，执行法院在措施用尽以后，往往有一种黔驴技穷的感觉。由于我国执行联动机制尚未全面的建立，目前处于萌芽状态，有些地方开展较好，大部分地区尚未真正联动，这就限制了法院执行措施的运用，影响了执行效果。

面对执行难的严峻形势，执行法官尤其普遍反映，司法拘留15天时间过短，一般只在30000元以下标的额内有效；涉及到大额标的，效果根本不明显，甚至没有效果。法院司法手段实在有限，对被执行人难以采取有效地执行措施。实际上在未能执行的案件上，大部分案件均有财产可供执行，但执行法官手段有限，没有强有力的手段及措施查明财产，对一些老赖缺乏强制执行措施，无能为力。这对司法权威是极大地伤害，会造成恶性循环。科学理解慎用执行措施，慎用执行措施不等于不用执行措施，既要尊重人权，又要敢于碰硬。对一些拒不履行判决的被执行人要坚决采取强制执行措施。

（二）相关的对策及调研

进一步丰富执行措施，落实执行联动机制；在国家立法层面通过强制执行法，以法律形式保证建立执行联动机制，压缩有财产可供执行但拒不履行判决的被执行人的各种活动空间。

强化民事诉讼法第二百一十七条的规定，该条规定了被执行人应当报告当前以及收到执行通知之日前一年的财产状况。被执行人拒绝报告或者虚假报告的，人民法院可以根据情节轻重对被执行人或者其法定代理人、有关单位的主要负责人或者直接责任人员予以罚款、拘留。实践中，被执行人大都汇报了自己的财产，但多数自话自说无财产可供执行，执行法官无可奈何。比如说被执行人的账户上此前有较大额度的记录，此后涉及执行案件，迅速转移了财产，等法院执行时已经无法查到其财产。在资金流向上是否让被执行人举证证明合理性法律无明确规定，这造成一种尴尬状况，被执行人常以已经消费完毕或者不知道财产去向来敷衍执行法官。要落实该条款的实际效用，建议将财产流动的举证责任转移给被执行人比较合理。因为民事案件区别于刑事案件，民事案件主张谁主张谁举证、高度盖然性的原则，执行法官难以查明财产流向，也没有必要具体调查财产流向。如果被执行人举证证明了财产流动的合法性或具有一定合理性，执行法官可以据此判断是否属于正常的商业风险或者属于故意隐匿财产、对抗执行。该条款值得细化，将举证责任明确化。

延长司法拘留的期限。目前的拘留期限只有15日，不足以震慑妨害执行人。申请人与被执行人大都属于平等主体之间的民事纠纷，都属于人民群众的阶级范畴，对被执行人采取执行措施为了维护被侵害一方的合法权益，具有法律、道德、情理上的正当性。如果对有财产可供执行的被执行人缺乏有效地措施，则进一步会恶化社会诚信体系的建设，阻碍法治社会的形成，并进一步损害执政党在人民群众中的威望，危害执政党的统治地位。

完善追究被执行人构成犯罪的刑事责任的程序。有学者指出刑法中与妨害民事执行行为有关的罪名主要是第277条规定的妨害公务罪，第313条规定的拒不执行判决、裁定罪，第314条规定的非法处置查封、扣押、冻结的财产罪。按照刑诉法的规定，这些犯罪行为都属于公诉案件，由检察机关向法院提起公诉，法院进行审判。可以借鉴英美国家的藐视法庭罪，将拒不执行判决、裁定罪的追究程序，由公诉变为无控诉审判程序，由法院直接作出判决。实践中，对构成拒不履行判决、裁定罪的行为，追究少之又少，助长了被执行人的侥幸心理。因为该罪涉及到公检法三机关的配合和支持，一直运作不畅。有许多司法实务界人士指出，直接将拒不履行判决、裁定罪归属于自诉案件，由申请人直接在法院起诉，由法院来审查，避免该罪以公诉程序追究形同虚设，得到了许多司法实务界的共鸣。