最近，国家人力资源和社会保障部接二连三地推出《农民工参加基本养老保险办法》《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》和《事业单位工作人员养老保险制度改革试点方案》，农村农民新型养老保险已在各地试点。为什么会形成这种碎片化的社会养老保险政策思路。笔者试图通过本文，对社会养老保险制度形成碎片化的成因进行分析，并提出相应的对策和建议。

一、社会养老保险制度碎片化的成因

笔者认为，形成社会养老保险政策碎片化思路的成因，主要是在肯定现行城镇职工基本养老保险制度(以下称现制度)的定式思维下，没有厘清全体社会养老保险对象的属性特征所致。对全体社会养老保险对象分类。一类是在国家机关、事业单位和各类企业供职的人员(含农民工)等;另一类是农村农民(含被征地农民)、城镇无雇工的个体工商户、非全日制从业的人员等。从两大类人员的属性特征来看。前者只占全体养老保险对象的小部分，具有相对稳定收入和有供职单位缴纳部分养老保险费的属性特征。后者占全体养老保险对象的大部分，不具有前者的属性特征。也就是前者所具有的属性特征，只是蕴含在全体养老保险对象中的一种特性，不具有普遍性。从事物分类的内涵与外延来看。事物内涵是属性，事物外延是范围。属性越多，则符合属性越多的事物，外延就越小;属性越少，则符合属性越少的事物，外延就越大。

具体到社会养老保险制度设计。就是符合前者属性的对象范围较小;而无前者属性的对象范围较大。如果设计的制度能够适用无前者属性的对象，也就能够涵盖全体社会养老保险对象。反之，如果只能适用具有前者属性的对象，就不能涵盖无前者属性的对象。

社会养老保险政策碎片化的成因。恰恰是依据现制度社会养老保险费由国家、单位和个人共同负担的原则，实行用人单位与参保对象捆绑缴费的方式。用了只适应对象内涵较多、外延较小的政策，去覆盖对象内涵较少、外延较大的群体所致。

二、避免养老保险制度碎片化的对策

根据对社会养老保险政策碎片化成因的分析。笔者建议，应跳出社会养老保险费由国家、单位和个人共同负担的定式思维。先对两大类对象实施由个人缴费为主、以待遇公平和保基本为目标的基本养老保险(以下称基本制度);在此基础上，再对前者实施由用人单位缴费为主、以促进效率为目标的职业年金(以下称职业年金)两套制度。才是建立城乡一体化、完善和统一社会养老保险制度的根本思路。

基本制度与职业年金是“大同小异”的。基本制度是“大同”的。“大”是指适应城乡所有社会养老保险对象的大范围。“同”是指对城乡所有社会养老保险对象实施同一种公平、统一的普惠制社会养老保险制度。是国家保障参保对象达到享受养老待遇年龄生存权，并且是强制实施、广覆盖、保基本的根本制度。