具有独立法人主体资格的国有企业A公司，因经营管理不善造成严重亏损，不能清偿到期债务呈连续状态，被法院依法宣告破产还债。在第一次债权人会议上，债权人对清算组提交的A公司破产财产分配方案没有提出任何异议，但表决时因破产债权的清偿率为零而未获通过。由于A公司破产财产确实较少，债权人会议主席与其他所有的债权人以及清算组商定后，一致表示没有必要再召开第二次债权人会议，同意由法院直接裁定该分配方案。

[争议]

对本案的处理,存在两种不同的意见：

第一种意见认为，本案应召开第二次债权人会议。依照《最高人民法院》第四十四条清算组财产分配方案经债权人会议两次讨论未获通过的，由人民法院依法裁定的规定,只要没有经过两次债权人会议，法院就不能直接裁定破产财产分配方案，即使是债权人缺席不参会，法院也要做到形式完备、程序到位。

第二种意见认为，不再召开第二次债权人会议。应当本着尊重债权人意思自治和诉讼效率的原则，由法院依法直接裁定该分配方案。

[评析]

笔者赞同第二种意见，其理由如下：

一、债权人通过债权人会议对有关破产事务行使自主议决权

债权人会议，是债权人依照受案法院的通知或公告而组成的，表达全体债权人共同意志、参与破产程序并对有关破产事项进行讨论和表决的程序性机构。在破产程序中设立债权人会议，目的在于使全体债权人有一个自主发表意见的机构，维护全体债权人的合法权益。具体而言，对内，它是债权人的自治组织，负责协调和处理涉及其成员共同利益的问题;对外，它又代表着债权人的全体利益，参与破产程序，监督破产程序的进行，确保破产财产的分配能够使大多数债权人的利益得到保护。

由于债权人会议是一种自治性机构，在破产程序中，它具有独立的法律地位，对有关破产事务的议决享有自主权。债权人在债权人会议上享有充分的自由表达和自主表决的权利。债权人会议作出的关于破产事项的决议，是程序进行的重要依据。本案的债权人不同意分配方案，又不同意召开第二次债权人会议，可以视为对继续讨论清算组分配方案权利的放弃或者是对分配方案的默认。也就是说，在第一次债权人会议上，尽管清算组提交的破产财产分配方案未获通过，但债权人会议已经形成新的决议，即不再召开第二次债权人会议。

二、债权人会议对破产财产分配方案的否决权限于两次

(一)第二次债权人会议并不是破产案件的必经程序。根据《中华人民共和国企业破产法(试行)》第九条第一款人民法院受理破产案件后，应当在公告和通知中规定第一次债权人会议召开的日期以及《最高人民法院》第四十条第一次债权人会议应当在人民法院受理破产案件公告3个月期满后召开。除债务人的财产不足以支付破产费用，破产程序提前终结外，不得以一般债权的清偿率为零为理由取消债权人会议的规定，第一次债权人会议是法定的债权人会议，是破产案件的必经程序，人民法院在破产程序开始后法定期间内必须召开第一次债权人会议，非法定事由不得无故取消。而第二次债权人会议及以后的债权人会议是否召开，则视具体案情而定，不能一概而论。

(二)对破产财产分配方案的表决最多只能召开两次债权人会议。1991年11月《最高人民法院关于贯彻执行〈中华人民共和国企业破产法(试行)〉若干问题的意见》第31条规定，清算组提出破产财产分配方案，经债权人会议多次讨论仍未通过的，人民法院应根据具体案情及时作出裁定。根据这一司法解释，债权人会议的否决权得到一定程度上的限制，可以防止破产案件久拖不决，但该司法解释对多次并未作明确界定，审判实践中较难把握。为了解决这个难题，2002年9月《最高人民法院》第四十四条明确规定，清算组财产分配方案经债权人会议两次讨论未获通过的，由人民法院依法裁定。清算组的破产财产分配方案经债权人会议第一次讨论未通过的，清算组应根据债权人的意见，作合理修改，将修改后的分配方案再交债权人会议讨论。清算组破产财产分配方案如两次未获通过，则应由人民法院进行裁定。该规定将债权人会议对破产财产分配方案的否决权限于两次，从而有利于提高破产案件的审判效率，但这并不意味着所有破产案件在分配方案没有通过的情况下一律要召开第二次债权人会议。

三、应当遵循债权人意思自治和诉讼效率的原则

《中华人民共和国企业破产法(试行)》第十四条规定，第一次债权人会议由人民法院召集，应当在债权申报期限届满后15日内召开。以后的债权人会议在人民法院或者会议主席认为必要时召开，也可以在清算组或者占无财产担保债权总额的1/4以上的债权人要求时召开。由此可见，第一次债权人会议结束以后，有权召开或要求召开新的债权人会议，主要分为四种情形。

(一)人民法院认为有必要时，有权召开债权人会议。人民法院是审理和执行企业破产案件的审判和执行机构，在审理和执行过程中，为了充分发挥其职能，可根据案件的进展和审理需要召开债权人会议，这是法律赋予人民法院的职权。

(二)债权人会议主席认为有必要时，可以召开债权人会议。债权人会议主席既是大额债权人，在破产程序中要维护自己的合法权益;同时，又代表着债权人的权益，要让债权人会议表达全体债权人的意志。债权人会议主席可以根据需要召开债权人会议讨论与破产有关的问题。

(三)清算组有权要求召开债权人会议。清算组是人民法院在宣告企业破产之后15日之内成立的接管破产企业的临时机构，直接参加破产财产的管理、处理、分配等工作。为了便于清算组工作的进行，清算组有权向人民法院或债权人会议主席要求召开债权人会议。

(四)占无财产担保债权总额1/4以上的债权人有权要求召开债权人会议。债权人会议所讨论、决议的问题，直接关系到各债权人会议成员的利益，无论只是一个债权人，还是数个债权人，只要无财产担保债权总额达到法定标准，就可要求召开债权人会议。

除第一次债权人会议由人民法院召集和主持外，其他债权人会议一般由债权人会议主席召集和主持。本案债权人会议主席及所有的债权人已明确提出不再召开和参加第二次债权人会议，会议的召集、主持人和参会对象都没有了，那么再开第二次债权人会议既不可能，也没有实际意义;况且债权人对破产财产分配方案没有提出实质异议，清算组没有必要修改分配方案，也不愿意召开第二次债权人会议。在这种情况下，法院不及时作出裁定，只能是无限期的等待和耗费破产费用，增加破产成本。

审理破产案件过程中，人民法院应当保持中立，在充分尊重债权人会议自治权利的前提下，依法维护债权人会议的程序公正，努力提高破产工作效率，而不应充当债权人会议的领导者或指挥者，从而将自己置于与债权人相对立的地位。因此，解决本案的有效途径就是由法院直接裁定该分配方案，不再召开第二次债权人会议。当然，人民法院作出裁定时，必须严格规范操作，既要有债权人会议主席及债权人的表决记录和签名，又要有清算组的书面材料和提请法院裁定分配方案的专题报告，从而保证破产案件审理程序和实体公正，杜绝发生损害债权人合法权益的行为。