行政诉讼功能的重新定位

行政诉讼功能的重新定位必须建立在对行政诉讼与司法权的深入研究之上,而我国以前对行政诉讼功能的错误定位主要是因为对于行政诉讼的目的功能的过分强调,而对属于诉讼活动的行政诉讼的本质功能过于淡化,所以重新定位行政诉讼的功能就必须在行政诉讼的“诉讼”与“行政”两方面的特征上深入的探讨。

诉讼的本义是:因纷争告于官署,以分曲直,源于《后汉书》陈宠传:“西州豪右并兼,吏多奸贪诉讼日百数。”如果从一个独立的解决争议的过程来看,诉讼不过是一个单项的活动,只是两造为了分清是非的一种活动而已。因此,仅仅从一个单项活动的意义上来解决其功能问题是非常困难的,而只有当诉讼成为某种系统的“工具”时,才有研究其功能的意义和价值,从一个独立的诉讼活动本身去研究诉讼功能,则会失去研究的基本背景,这样的研究是无源之水、无本之木。因此,诉讼功能从语义规则上可被定义为:诉讼在其成为特定系统或特定体系中的一种“工具”时所产生的功效和作用。

行政诉讼所处的系统就是我国目前的依法行政的建设,再高一个层级的系统就是我国所要建立的宪政文明体系。因而我们对行政诉讼的功能的重新定位必需建立在对行政诉讼所处的这两个基本的大系统的认识的基础之上,在一个系统中认识行政诉讼的功能也是符合功能主义的基本方法论的。

依法行政是当前以及今后相当长的一段时间我国行政法治建设的一个重要目标。依法行政提出了八个方面的监督机制来加强对行政机关的监督,但在行政诉讼方面只要求行政机关“接受人民法院依照行政诉讼法的规定对行政机关实施的监督”。而行政机关按照行政诉讼法规定主要要接受的是“积极出庭应诉、答辩以及对人民法院依法作出的生效的行政判决和裁定,行政机关应当自觉履行”。也就是说在依法行政的框架内行政机关只需要“应诉、答辩”以及“自觉履行”就已经完成了行政诉讼对行政机关的监督任务。这是符合依法行政的框架的,因为依法行政要求行政机关行政行为应当合法,那么不言而喻司法机关对行政行为的审查也应当依法而行了,在诉讼中行政机关也主要是这两类义务。

行政机关的这两项主要义务是基于诉讼活动的特点而产生的,因为诉讼活动的进行存在若干个基本要素,其中主要的有:特定的两方或多方存在着一项特定的利益争端或者纠纷;举行听证,届时争议各方同时参与,以言词争辩的方式影响裁判者的结论;如果争端涉及事实的认定问题,争议各方需要向裁判者提交证据,传唤证人;如果争端仅仅涉及法律问题,争议各方则要提出法律方面的论据;裁判者须在听取争议各方主张、证据、意见的基础上,对争议的事实作出认定,并将实体法确立的有关原则和规则适用于该事实;如仅系法律争端,则按照法律原则、规则、先例或者有关理论,对有争议的法律问题作出裁决。所以行政机关必需在应诉之时把自己行为的事实与法律依据提交法庭,并且在答辩之中对自己的事实与法律依据的正确性与合法性加以说明以取得判断者的认可。

而判断者的审查过程是对行政机关的行政活动是否符合依法行政要求的检验过程。如果行政机关依法行政则驳回原告的诉讼请求,如果行政机关没有依法行政则对行政机关的行政活动判决否定的法律效果。而判断者的审查过程的完成也就是依法行政过程中对社会矛盾的解决。

从行政诉讼所处的更大的系统中国的宪政文明建设来看,宪政文明建设首先要求国家权力应当是一种受限制的权力,在一点上宪政文明建设是与依法行政有相似之处的。因为行政依法进行本身就是对行政权力的一种制约。而宪政文明建设又不仅仅是要求对行政权力的一种制约,宪政文明是包含着一些价值追求的,其中一个重要的价值追求就是对人权的保护。我国《宪法》在2004年修正案中加入了“国家尊重和保障人权”的条款更是加强了宪政建设中的人权保护的内容。同时从人权保障来讲行政诉讼是作为人权制度的一部分。人权的制度,最主要的是其两大机制,一为人权侵害的预防机制,一为侵害发生后的矫正机制,凡称制度,这两大功能必须是同时具备的,作为制度的人权,就是通过这两种机制而使人权确立从法有到实有的形态。

所以从宪政文明的角度来看行政诉讼应当有人权保障的功能,但是人权概念是十分模糊的,加之诉讼的功能只是人权制度中的一部分,所以在行政诉讼中的人权保障的功能被缩小并具体化到对受到行政活动侵害的人的合法权益的保护。

从行政诉讼所处的系统来看行政诉讼的功能至少应当有解决纠纷与保护合法权益两部分。也就是说行政诉讼的功能的重新定位应当从过于强调对行政机关的监督转移到对行政纠纷的解决与对合法权益的保护上面来。这样并不是说行政诉讼就没有监督功能,而是监督功能只是行政诉讼的目的功能,该功能是建立在本质功能基础之上,只有行政诉讼的本质功能解决纠纷与保护合法权益两部分能够发挥良好,行政诉讼的目的功能才能有较好的解决。