社会保险是涉及面最广、资金量最大的社会保障项目，是现代社会保障体系的核心部分。社会保险以国家立法为依据，由政府直接经办，通过组织劳动者和社会成员之间的互助共济，并辅之以财政支持，为参保者生、老、病、死、伤、残、失业等风险提供基本经济保障。在现代社会中，社会保险是劳动者和社会成员的基本权利，是用人单位的社会责任，是政府的基本职责。因此，社会保险以社会公平为基本目标，以互助共济为基本手段。

我国于1951年开始普遍实施社会保险制度。1980年代之后，随着经济体制改革的逐步深入，国家在社会保险领域逐步进行了一系列改革探索，取得了伟大的成就。然而，从加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的要求来看，社会保险制度的公平性还有待提高，互助共济的功能发挥还不够。目前正是社会保险立法讨论之际，充分重视社会保险制度的公平性，是十分重要之事。

社会保险制度的公平性评价可以有多种标准，本文主要从两个视角：一是社会保险项目设置的公平性，即劳动者和社会成员所面临的基本风险是否都有相应社会保险项目的保障？二是社会保险保障水平的公平程度，即在已享有社会保险的人群中，是否存在基本保障水平的较大差距？本文将从这两个方面对我国现行社会保险制度的公平性进行评估，进而提出进一步提高我国社会保险制度公平性的政策建议。

一、现行社会保险制度覆盖人群分析

现代社会中，劳动者和社会成员的基本风险主要有：生、老、病、死、伤、残、失业等。因此，世界上多数国家的社会保险制度设有五个项目（险种）：社会养老保险、社会医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险，并且随着经济发展和社会进步，各国已经把这些制度的覆盖范围由工薪劳动者逐步扩大到全体社会成员。最近20多年来，我国在社会保险制度改革与建设过程中，一直主张并致力于实现社会保险制度的广覆盖，取得了重大的进展，但其实际覆盖范围依然较小。

（一）社会养老保险制度

计划经济时期，我国在城镇实行退休保障制度。1997年国家建立了统一的企业职工基本养老保险制度，当时明确其主要覆盖对象是城镇企业及其职工，以后部分地区逐步将其扩展到所有企业、民办非企业单位和城镇个体劳动者。2005年，国务院对于这一制度进行完善，进一步明确其覆盖对象是企业、民办非企业单位和企业化管理的事业单位职工以及城镇个体劳动者。机关事业单位职工的社会养老保险制度是始于1950年代的退休保障制度，至今没有实质性的改革。农民的社会养老保险在1990年代各地有过一些探索性实践，但多数地区不成功，近几年各地陆续有一些探索，但从全国总体而言，目前缺乏普遍实施的正式制度安排。对于土地被征用人员，全国多数地区为此设有一个专门的制度，即土地被征用人员的基本生活保障制度，该制度主要涉及养老问题，因此实际上是一个社会养老保险制度。

由此可见，我国社会养老保险体系由多个制度构成，即企业基本养老保险制度、机关事业单位职工退休保障制度和土地被征用人员社会养老保险制度。因而社会养老保险尚未实现制度全覆盖，目前缺乏社会养老保险制度安排的人群有两个，即农民和城镇非就业群体。

（二）社会医疗保险制度

我国于1950年代建立劳保医疗制度和公费医疗制度，1998年进行改革，机关事业单位和企业职工开始实行城镇职工基本医疗保险制度，同时建立公务员医疗补助制度，鼓励企业为职工办理补充性医疗保险。在农村，1960年代建立合作医疗制度，1980年代随着农村经济体制改革而逐步萎缩。2003年开始国家逐步推行新型农村合作医疗制度，覆盖农村居民。2007年起逐步推行城镇居民医疗保险制度，覆盖基本医疗保险制度覆盖范围以外的城镇居民。由此可见，社会医疗保险方面，我国已经实现了制度层面的全覆盖。

（三）失业保险制度

就业是民生之本。长期以来，国家一直致力发展经济，促进城乡劳动者就业，取得举世瞩目的成就。同时，从1986年开始逐步实行失业保险制度，几经修改完善，现在该制度已经基本定型，主要覆盖城镇劳动者。在农村，农民以承包的土地为基本生产资料，尽管劳动生产效率不高，但也不能算其完全意义上的失业，一般以不充分就业论之，所以尚未纳入失业保险之保障范畴。

（四）工伤保险制度

计划经济时期，我国在企业普遍实施职业伤害保障制度。1990年代，我国开始实施企业职工工伤保险制度，2004年起，各地全面执行《工伤保险条例》。目前该项制度主要覆盖城镇劳动者，其中企业、事业单位、民办非企业单位职工执行《工伤保险条例》，机关职工不参加工伤保险但其保障待遇与工伤保险条例一致。由此可见，现行工伤保险制度主要覆盖城镇劳动者，农村劳动者得不到保障。诚然，按照传统的职业伤害保障理论，其保障对象是工薪劳动者，但作为劳动者的农民，其职业伤害风险客观存在。目前只有少量农民购买了保险公司的意外伤害保险或其它人寿保险，这是远远不够的。政府如何在这个领域中发挥作用？这是需要研究的。

（五）生育保险制度

生育保障是为劳动者生育子女过程中的医疗、检查费用和收入提供补偿的一种保障措施，一般通过生育保险或生育补助来实现。我国于1951年我城镇劳动者建立生育保障制度，1988年开始探索建立生育保险制度，其覆盖范围主要是企业职工。在机关事业单位，职工生育的有关待遇由用人单位解决。由此看到，现行生育保险制度主要覆盖城镇就业群体，农村居民和城镇非就业群体没有生育保障制度。然而，生育属于典型的劳动力再生产，其中的风险保障问题，政府如何有所作为是一个重要问题。

综上所述，从社会保险制度规定所覆盖的人群看，现行制度把一部分劳动者和社会成员排除在社会保险制度之外，这就影响了现行制度的公平性。同时，值得关注的是，还有相当数量的制度规定覆盖范围内的劳动者和社会成员尚未进入社会保险体系，对于这个群体来说，社会保险制度只是画饼充饥而已。事实上，现行社会保险五大险种，按照制度规定的覆盖范围，离应保尽保还有较大的差距。根据在全国社会保险覆盖面较高的若干发达省市调查，发现：2007年底，企业从业人员基本养老保险参保率仅为43．2％，如果只考虑劳动关系比较稳定的群体，则参保率为61．5％；基本医疗保险制度的实际覆盖率仅为41．3％；失业保险的实际参保率为31．8％；工伤保险的实际参保率为57．35％；生育保险的实际参保率为27．6％。社会保险的实际参保率较低，反映出还有相当一部分劳动者和社会成员的社会保险权益尚未落实，同时也意味着现行社会保险制度的公平性不高。

二、现行社会保险保障水平差异程度分析

前面已经讨论了有没有制度安排和在已经有制度安排的条件下实际享受保障的人群。现在，我们要讨论的是，对于同样有保障的人群而言，他们的基本保障待遇是否存在差异的问题，即基本保障水平的均等化程度。这里我们不讨论因各地物价水平和生活成本差异所导致的养老金水平、医疗支付水平、工伤补偿水平、生育津贴水平、失业救济金标准等的差异。我们关注的是在同一地区由于不同制度安排所造成的保障水平差异。这里我们主要讨论社会养老保险和社会医疗保险这两个险种。

（一）社会养老保险

目前，我国社会养老保险有以下四个制度：退休保障制度、基本养老保险制度、农村社会养老保险制度和土地被征用人员基本生活保障制度。其中农村社会养老保险目前仍处于旧制度停业整顿、新制度探索的过程中，其标准难以准确表达，土地被征用人员基本生活保障制度各地差异较大。因此，我们重点比较分析退休保障制度和基本养老保险制度这两个制度及其所覆盖人群的养老金待遇差距。根据人力资源和社会保障部门提供的资料，经过分析，我们发现，进入21世纪以来，机关事业单位的平均养老金历年都接近甚至超过企业退休职工养老金的两倍。近几年，中央决定提高企业退休职工养老金水平（六年时间人均每月增加400元）后，差距稍有缩小，但仍然未有根本性改变。值得注意的是，退休保障制度并没有要求职工缴纳养老保险费用，但企业在职职工必须按照工资的8％缴纳养老保险费。缴费者的养老金待遇远远低于不缴费者。这种明显的不公平状况，导致了严重的社会矛盾。

（二）社会医疗保险

目前，我国社会医疗保险有以下三个制度：城镇职工基本医疗保险制度、农村合作医疗制度、城镇居民基本医疗保险制度。通过这三个制度中的某一个制度，中华人民共和国的每一个公民都可以得到社会医疗保险制度的基本保障。然而，这三个制度的保障水平有着很大的差异。下面是某省这三项制度在2007年度的平均筹资水平：城镇职工基本医疗保险制度的筹资水平是人均1508元，实际支出是人均877元；城镇居民基本医疗保险的筹资水平是人均240元；合作医疗的人均筹资是61元。这三者的比例关系是：24：4：1，即使按照实际支出算，其比例关系也有14：4：1。众所周知，城乡在基本生活支出方面确实有较大差距，但到医院看病却要支付与城里人一样的医药费。由此可见，虽然同样有社会医疗保险，但三者实际待遇差距却是很大的。今年以来，农村合作医疗的筹资水平已经提高到100元以上了，情况有所好转，但依然差距甚大。

由此可见，社会养老保险和社会医疗保险这两个基本项目保障水平的均等化程度还很低，直接影响着我国社会保险制度的公平性。

三、提高我国社会保险制度公平性思路与建议

从前面的分析我们看到，要提高我国社会保险制度公平性，可从以下两个方面入手：一是新增若干基本保障项目或扩展制度覆盖范围，实现每个劳动者或社会成员人人享有基本风险保障的目标。二是提高部分基本保障项目的保障水平，适度降低或控制部分基本保障项目的保障水平，实现基本保障项目待遇基本接近的目标。鉴于现行社会保险制度体系和制度设计存在的缺陷，要做到这两条，关键是要优化制度、改进管理。与此同时，需要发展补充性保险，构建多层次风险保障体系。只有这样，才能促进社会保险制度真正实现其公平性。

（一）优化制度设计以增强社会保险公平性当前社会保险制度公平性不足的根本原因有二：一是不同人群设置不同制度，二是没有真正贯彻社会保险保基本的原则。为了增强社会保险制度的公平性，必须坚持社会保险保基本的原则，摒弃按照人群设置制度的思路，优化社会保险制度设计。据此建议：

1、确立新的养老保险制度体系目标模式并逐步过渡

现行基本养老保险制度采用部分积累的筹资模式，且在实践中未能严格贯彻保基本的原则，运行过程中产生了一系列难以解决的矛盾。我们建议采用新的制度模式，按照A＋B＋C模式建立养老保险制度体系，其中制度A为国民年金制度，由中央政府负责，主要目的是保障社会成员最基本的老年生活需要，其保障水平适当高于最低生活保障标准，全国统筹，现收现付。考虑到地区差异，允许建立地方普惠年金制度，由地方政府负责。同时建立制度B——账户式养老保险制度，工薪劳动者强制缴纳，其他人员自愿缴纳，可以自由转移。此外，积极鼓励发展商业性养老保险和互助合作型养老保险，形成第三部分C。

根据这一目标，近几年，需要积极创造条件，逐步实现过渡。一是改进现行的基本养老保险制度，积极创造条件，实现个人账户与统筹账户的彻底分离。二是加快机关事业单位社会养老保险制度改革。三是以老年津贴为主创新并实施农村社会养老保险制度。四是将土地被征用人员社会保险制度逐步整合到基本养老保险制度之中。

2、确立全民健保目标实施一稳两提高

目前我国已经实现了社会医疗保险制度层面的全覆盖，城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险制度的实际覆盖面还不宽，且制度间待遇差距较大，建议在努力扩大覆盖面的同时，朝着全民健保的方向不断推进，通过努力逐步实现这三项制度的趋同乃至合并。现阶段的重点是，稳定城镇职工基本医疗保险待遇和筹资水平，提高农村合作医疗和城镇居民医疗保险制度的筹资水平和保障水平。近年来，城镇职工基本医疗保险基金结余增加，一部分同志开始建议提高这一制度的待遇标准，我们认为要慎重。现阶段社会医疗保险领域的重点问题是如何提高农村合作医疗制度的保障水平，目前医疗费用实际可报销的比率过低，对于缓解因病致贫的效果还不够明显。而这又与制度定位，尤其是筹资水平联系在一起。如果能够提高筹资水平，保障水平就能够相应提高。城镇居民医疗保险制度也有同样问题。所以，建议进一步加大各级财政对于农村合作医疗制度和城镇居民医疗保险制度的投入，大幅度提高筹资水平。只有这样，才能提高社会医疗保险制度的公平性。

3、制定促进农民工参加社会保险的政策。农民工是一个特殊群体，但是不能以此为理由为其单独建立一个社会保险制度。事实上，城市化是现代化的必经之路，而农民工融入城市成为新市民，必然要求他们能够享受与城市人同样的社会保险待遇。而且，如果为农民工单独建立制度，则同样在一个企业就业的职工，适用两套不同的制度，既难以操作，又会引发社会矛盾。据调查，农民工的城市化取向非常明确，农民工社会保险的难点主要在于费率偏高和社会保险关系转移难。因此，必须尽早放弃为农民工单独建立社会保险制度的思路，而是通过完善制度、制定相应政策，来促进农民工参加社会保险。这里的关键是要按照广覆盖、保基本的思路优化制度，降低基本保障水平从而降低费率、实现便携式可转移，使得农民工社会保险进得来、带得走。

4、积极探索农民意外伤害保险和生育保险

农民也是劳动者，应当有职业伤害的风险保障机制，可是我们一直没有。倘若农民劳动受伤，只能由自己负责，主要原因是，无法运用社会化筹资手段，建立社会保险机制。我们认为，不一定要采取纯粹的社会保险手段，而是可以采用政府补贴、支持并委托商业保险公司经办的方法来进行。至于生育保险，城镇职工个人并未缴纳保险费，只要用人单位缴费就可以享受待遇。我们对于农村居民也应该采取类似的政策，比如，对生育期间的医疗费用给予一定额度的报销，并对生育期间因不能参加劳动而给予一定的补助。这样做，对于保障农村育龄妇女的身心健康、实现男女平等、缩小城乡差别都具有重要意义。

（二）改进管理机制以增强社会保险公平性

社会保险制度的公平性，不仅与制度设计有关，又与管理机制相关。因此，需要努力改进和完善社会保险管理机制。

1、确定合理的社会保险统筹层次

社会保险基金管理机制是保证社会保险制度有效运行的关键，也是社会保险在适度范围内实现互助共济从而促进社会公平性的条件。目前，我国社会保险基金管理的层级过多，导致了层级之间、地区之间的很多矛盾，需要改进。因此，应当在优化社会保险制度、落实各级政府责任的基础上，确定合理的统筹层次，从而实现适度范围的互助共济。我们认为，国民年金制度应当是全国统一制度，并且实行全国统筹，其它项目则与财政体制相适应，有条件的地方努力提高到地市一级。

2、增强社会保险制度实施的强制性

从最近十多年的实践看，社会保险制度的覆盖面虽然不断扩大，但依然有大量的劳动者尚未进入保障体系。其中一个重要原因是社会保险实施过程中无法可依、执法不严。因此，在社会保险法中必须明确相应的法律强制手段，包括赋予社会保险经办机构强制权、社会保险监督机构强制权以及司法机关的司法监督权。赋予社会保险经办机构、监管机构与司法机关必要的强制权，是确保社会保险制度良性运行与可持续发展的基本保证。

3、完善社会保险费征缴机制。当前社会保险实施过程中存在严重的缴费基数不实、地区间费率差异大等问题，建议进一步完善征缴机制，逐步规范和统一各地的社会保险费率，加强工资的规范化管理，夯实缴费基数。

4、建立规范的社会保险待遇调整机制。社会保险是一种基本保障，其待遇水平必须是适度的，但是近几年某些项目的保障待遇增长过快，将影响社会保险制度的可持续运行，并造成其他负面影响。例如，基本养老保险待遇有较大的提高，虽然在一定程度上缓解了机关事业单位与企业之间养老金待遇过分悬殊的矛盾，但同时也大大增加了基金的支付压力，造成了企业在职人员工资与退休人员养老金的倒挂现象，并且扩大了城乡社会保障差距等一系列负面影响。所以，我们应该回归本原——社会保险提供基本经济保障，严格规范和控制社会保险待遇的提高。事实上，只有保基本，才能广覆盖；只有保基本，才能可持续。

5、妥善处理社会保险历史债务。近十多年社会保险制度改革的过程中，部分项目的筹资模式由现收现付制向部分积累制转变。于是，需要对社会养老保险和社会医疗保险的历史债务进行估算并做出妥善的处理。按照现行办法，直接由现在在职一代承担，这是对代际负担的不合理安排，也是导致基本养老保险个人账户空账运行和当前社会保险费率偏高的一个重要因素。因此，需要对历史债务做出妥善的安排，减少代际矛盾。我们建议借现阶段经济发展状况较好、劳动力比较充裕之际（通常认为是人口红利期），采取一定措施，做出逐步解决历史债务的计划安排。

6、拓宽社会保险筹资渠道

社会保险制度的健康运行需要有足够而稳定的资金来源，否则社会保险制度就谈不上收支平衡，也就不可能持续运行。从这些年社会保险基金的收入结构分析，社会保险费征缴收入是基金收入的主要来源，用人单位和个人缴纳的保险费占基金总收入90％以上。因此，要建立社会保险基金自平衡机制。在此基础上，还要从多方面筹措资金。一是要进一步调整财政支出结构，健全财政对社会保险基金的投入机制；二是确立土地和国有资产租赁、出让、转让的部分收益划入养老保险基金的制度；三是制定鼓励社会各界向社会保险基金捐赠的优惠政策。

（三）发展补充保险以促进社会保险公平性的提高

根据风险管理理论，最佳的风险处理方案通常是多种风险处理措施的组合。由政府直接举办社会保险只提供劳动者和社会成员基本的生活保障。这是第一层次。在此基础上，要充分发挥社会各方面的积极性，发展风险保障事业，包括家庭，各用人单位，各社会团体，各类民间组织，建立第二层次、第三层次的保障。这样做，还有利于在改革的过程中，做到基本保障水平降低，而总的风险保障水平不降低，从而实现改革的平稳过渡，使政府举办的社会保险真正回归其本原，从而提高社会保险制度的公平性。

1、发展职业年金

要按照《企业年金管理办法》，制定政策，鼓励企事业单位参加或举办职业年金（含企业年金），作为基本养老保险的补充。为此，一要完善现行的法律法规，二要落实税收优惠政策；三要建立政府监管机制。

2、发展补充医疗保险

国家应当鼓励用人单位在参加基本医疗保险的基础上，为其职工办理补充医疗保险，可以有相当于工资总额4％的税收政策之优惠。因此，各级政府及有关职能部门应当予以支持和鼓励。

3、发展商业保险

商业保险具有产品丰富、服务周全、运作效率高等优势，从国际经验看，商业保险是社会保险的重要补充，在全社会风险保障体系中占有重要地位。因此，在鼓励各用人单位发展职业年金、提高职工保障水平的同时，应当鼓励劳动者和社会成员个人通过储蓄、投资和购买商业保险等途径增强风险保障能力，政府在税收等政策方面予以优惠，在舆论方面予以引导。

4、发展互助合作型保险

互助合作保险是指民间举办的不以营利为目的的各种保险。目前，互助合作保险在我国还没有明确的法律地位，需要尽快明确，建议制定相应的政策，鼓励和支持包括工会组织在内的一切有条件的民间组织开办互助合作保险，建立互助保险基金，作为全社会风险保障体系的一个组成部分。