对化解乡村债务的思考与建议对化解乡村债务的思考与建议

2007年10月12日10：59来源：人民网

【字号大中小】打印留言论坛网摘手机点评纠错随着农村综合改革逐步深入，党的各项惠农政策的实施，广大农民得到了自古以来从未得到的实惠，农村发展出现了前所未有的喜人局面。但是，多年所形成的乡村债务问题一直影响着农村基层组织运转、农村社会稳定和农村经济发展，化解乡村债务已迫在眉睫，势在必行。

一、乡村债务及其形成的原因

庆阳市现辖7县1区，116个乡镇，1262个行政村。总面积2．7万平方公里，总人口260万人，其中农村人口占78．4％。截至2006年底，全市乡村两级债权合计14730万元，其中乡级4970万元、每乡平均42．84万元，村级9760万元、每村平均7．73万元；债务合计103282万元，其中乡级59721万元、每乡平均514．84万元，村级43561万元、每村平均34．52万元。

乡村债务产生的原因是多方面的，既有历史原因，也有人为因素和政策性遗留问题。综合分析，主要有以下六个方面：

一是产生于兴办农村教育。普九项目的实施，极大改善了农村教育教学条件，提高了教学质量和人口素质。但在校舍维修建设方面，由于地方财政配套资金不到位，村级自筹渠道窄，不得不举债建设。全市因实施普九项目共欠债5．1亿元，占全市乡村债务总额的49．4％。

二是产生于基础设施和公益事业建设。乡村道路、通电、造林、农田水利建设等公益性基础设施，都需要大量资金投入，但公共财政还没有覆盖到村一级。农村基础建设和公益事业建设，除通过一事一议向农户集资外，剩余部分完全靠村上自筹解决。农村税费改革后，农民不再承担两工，兴修农田、水利等，均要村上拿钱，因而形成债务沉积。全市因基础设施建设形成乡村债务17574．8万元，占乡村债务总额的11％，其中道路建设11617．6万元，小城镇建设3300万元，农田水利2038万元，人畜饮水工程建设619万元。调查的四个村因兴建基础设施形成债务112．31万元，占四个村债务总额的43．11％。

三是产生于名目繁多的达标。多年来上级部门开展的各类达标活动较为频繁，如计生工作室、村级活动阵地建设等达标活动，都要求有专门的办公场地和设施，都需要资金投入。全市因计划生育达标形成债务1474．2万元。宁县湘乐镇2005年修建计生服务楼欠债10．25万元，该镇因计划生育达标形成债务24．39万元，占该镇债务总额的7．39％。

四是产生于利息支出。村级兴办农村公益事业，解决建设资金，主要靠借款和贷款，除向银行借贷款外，还向民间高息借款。这些借贷款不能如期归还，到期只能清息转贷，使债务数额越滚越大。全市乡村债务中，从银行信用社贷款20671．5万元，占乡村债务的20％；向个人借款3801万元。如宁县和盛镇公曹村2005年建教学楼时，村委会向农户借款10万元（利息为1．3％），之后在农业银行贷款3000元还农户借款利息，形成新的债务。

五是产生于借债上缴税费。在农业三税免征前，由于完成各种税费任务时间要求紧，村组干部为了按时完成各种税费任务，对部分农户因各种原因拒不交纳的部分，千方百计筹措资金来弥补不足，有些村干部以村委会担保，个人名义贷款垫交税金，有的村组干部用自己的工资顶交农户拖欠的税费，造成上清下不清，县乡税收任务虽完成了，但给村级形成了债务。如宁县和盛镇庙底村因垫交税费形成的债务达5．14万元，占该村债务总额的17．84％。

六是产生于农业开发项目和乡镇企业建设。前些年，为了拓宽农民增收渠道，在各级政府倡导和扶持下，村村大办乡镇企业，全市乡村扶持举办乡镇企业形成债务1110万元。乡村举债扶持农户发展支柱产业，如日光温室建设由于部分农户不掌握技术，加之暴雨等自然灾害的影响，日光温室损坏严重，不但农户没有赚钱，村上也为此付出了土地租赁费、养殖暖棚及日光温室的建设补助费等，最终形成了新的债务。如宁县湘乐镇为了发展林果产业，2006年购买苹果苗16．5万株，每株1元，除支付2000元订金外，至今还欠16．3万元，占该镇债务总额的7．87％。

二、乡村债务的影响

一是影响了农村经济发展。沉重的债务无法偿还，债权人经常上门讨债要钱，耗费基层组织和干部大量的精力和时间，影响正常工作开展。有的债务涉及农民较多，部分乡村只好借新债偿旧债，利息滚雪球，债务越垒越多，隐患越来越大。

二是影响了干群关系。沉重的债务降低了基层组织及基层干部的威信和形象，影响了干群关系，造成一些村级组织无法开展工作，个别村由于村委会包袱沉重出现无人愿意担任村干部现象。

三是影响了农民收入增长。从农民负担角度看，乡村债务特别是村级债务，直接关系到农民群众的切身利益。如解决不好，将直接影响农民收入的增加，造成农民负担的反弹。

四是影响了农村公益事业的发展。由于乡村债务的负面影响，多一事不如少一事，少一事不如没有事的思想在村组干部中普遍存在，一些干部宁可守烂摊子，也不想再举债抓发展，影响了农村公益事业的发展。

五是影响了农村税费改革的成果。乡村债务问题是影响农村综合改革顺利推进的关键因素之一。由于农村税费改革进一步规范了财政的收支和管理，乡镇财政面临巨大的收支平衡压力。之前，乡村举债的绝大部分，是税改前农村基础教育达标、发展乡镇企业、社会公益性事业投入和调整农业产业结构引起的，尽管这些债务并非农村税改造成的，但是由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口，收支结构及其预算管理的规范化约束，这些税费改革前留下的债务问题就没有消解的希望，债务成为规范乡镇财政的障碍，影响了农村综合改革的顺利推进。

三、化解乡村债务的建议

由于乡村债务的成因多，数额大，情况复杂，政策性强，化解的难度大，困难多，需要做大量的工作。一方面需要党委政府大力发展地方经济，积极稳妥的化解乡村债务；另一方面也需要上级在政策上对西部革命老区、贫困地区、少数民族地区给予倾斜支持。

一是发展集体经济还债。发展壮大农村集体经济，加强地方财源建设，是从根本上解决乡村债务问题的治本之策。应充分挖掘本地资源优势，大力发展地方特色经济，形成一乡一业、一村一品的开放型经济新格局；大力发展农村二、三产业，积极实施小城镇战略，推进农村工业化进程，努力培植财源税源，不断壮大乡村两级集体经济实力，增强还债能力；加大招商引资力度，充分利用外地资金发展当地经济。建议对乡村引进或兴办的各类招商引资或民营经济项目，所形成的税收留成部分，由县级财政按一定比例返还乡村，用于偿还债务。

二是盘活集体资产化债。对一些集体资产如闲置房屋、设备设施、机井、四荒地等资源，经村民委员会议讨论，进行资产评估和产权界定后，可按有关程序，采取变卖资产、抵押物资、企业破产、转让公共设施所有权和经营权等方式，盘活现有集体的资产，回收资金用以清偿债务。

三是划转核销债务。对乡村企业以乡村名义借贷形成的债务，在取得债权单位认可后，一律划转由企业负责偿还；企业合并、改制的，由接收企业负责偿还，企业破产的，可按《企业破产法》处理；属银行贷款的，积极争取利用国家对信用社在税收方面的优惠政策和金融系统内部呆、坏账处理政策进行核销，不能核销的应实行挂账停息。同时，对以各种名义向单位和个人高息借款的，从借款之日起，按照同期同档银行利率计息，已经付息的高出部分，用于抵冲本金，对于借贷牟利的，其非法收入要全部上缴用于还债，并追究其责任。

四是强化管理杜绝新债发生。当前化解乡村债务的关键是锁定旧债，制止新债，明确责任，分类处理，逐步化解。因此，要建立健全规范乡村集体经济组织举债的各项规章制度，特别是要建立健全新增债务责任追究制度，可以实行乡村新增债务一票否决制。严禁公益事业超前发展，严禁一切不必要的达标升级活动，严禁一切面向乡、村的摊派行为，严禁乡、村胡支乱花和铺张浪费。

五是对乡村组织应采取多予、少取、放活的方针。当前，搞公路建设、水利建设、农民医保等都是好事，但不能再要求欠发达地区乡村支付配套资金。应结合乡镇机构改革，解决乡村事权与财权不统一的问题，明确哪些是属于乡村组织的事务，哪些不属于乡村事务。建议今后国家有关部门在出台政策搞乡村建设时，应明确要求对欠发达地区乡村不得配套钓鱼资金。

六是国家应出台相关政策帮扶还债。建议中央加大转移支付力度，重点向西部贫困地区倾斜。对于确属举债建设的农村公益项目如学校、公路、水利设施、村部等所欠债务，应由中央、省级财政视情况逐年安排转移支付资金进行补偿；中央财政应设立一定数量的消债专项资金，制定消债考核奖励办法，鼓励乡村化解债务。应允许利用国家扶农、补农资金偿还相应的债务，国家应对扶持农业的款项进行适当调整，把化解乡村债务作为扶持农业专项资金的一个重点来对待。

宁县两镇四村乡村债务情况

1、宁县和盛镇现辖24个行政村，农户8023户，农业人口36620人。截止2006年底，该镇镇级债务总额122．76万元（其中2006年新增债务18．64万元），村均负债5．12万元，其中主要有：①建日光温室向银行贷款11万元；②政府历年经费超支形成的欠款43．19万元；③利息支出5．33万元；④修建政府办公楼欠款44．61万元；⑤建乡计生服务楼欠款14．14万元；⑥建社区欠款4．5万元。

该镇庙底村现有农户592户，农业人口2676人。截止2006年底，该村债务总额28．81万元（其中2006年新增债务9万元），人均负债107．65元，其中主要有：①2000年修建村教学楼欠款11．89万元；②2002－2004年农业税尾欠2．34万元；③向信用社贷款代交乡统筹费2．8万元；④建村部欠款9万元。

该镇公曹村现有农户542户，农业人口2409人，截止2006年底，该村债务总额29．55万元（其中2006年新增债务0．3万元），人均负债122．67元，其中主要有：①修建教学楼欠款21．98万元；②用于道路建设欠款5万元；③村容村貌整治欠款0．52万元；④经营支出欠款1．6万元：⑤利息支出0．3万元。

2、宁县湘乐镇现辖14个行政村，农户5280户，农业人口23117人。近几年，镇政府修通了湘宇路，连通了宇村塬与湘乐川，打通了湘柏、湘庞、湘欠三条川区道路，解决了川区、山区群众行路难的问题，但由于地形原因，修路成本很大，几乎每条路都要修建涵洞解决排水问题，由此形成了湘乐镇乡村债务的主要部分。据调查，截止2006年底，该镇镇级债务总额207．09万元（其中2006年新增债务56．2万元），村均负债14．79万元，债务有：①2002年用于支付湘乐、宇村两所小学教学楼的工程款向银行借款41万元；②2004年建政府职工宿舍楼欠款48．5万元；③2005年建计划生育业务楼欠款10．25万元；④2006年9月整修湘宇公路欠款8．9万元；⑤2006年整修湘乐街道欠款56．2万元；⑥2006年购买办公设备欠款2．45万元；⑦1998年至2002年拖欠军人优待金5．78万元；⑧2000―2002年拖欠临时代课教师工资6．02万元；⑨2006年底欠招待费8．45万元；⑩2006年底欠办公费3．24万元；（11）2006年欠苹果苗款16．3万元。

该镇欠湾村现有农户174户，农业人口762人，该村村级债务总额136．1万元（其中2006年新增债务5．31万元），人均负债达到1786．11元，是全镇负债最多的村，该村的负债是：①2001年建村小学，向银行贷款27万元，利息7．8万元，向农户借款14万元，利息2．57万元，欠款4．57万元，债务55．94万元；②2003―2005年村级道路建设贷款11万元，利息2．6万元，欠款47．12万元，债务60．72万元；③2006年修建村部欠款4．8万元；④2006年村容村貌整治欠款0．5万元；⑤村办林场欠款0．52万元；⑥欠发干部工资3．59万元；⑦欠管理费用3．43万元；⑧计划生育支出欠款5．13万元；⑨农田水利基本建设欠款1．47万元。