2008年年初，在我国长江流域及云贵高原和南岭地区发生了一场严重的低温雨雪冰冻灾害，对灾区造成了广泛而深刻的影响。在党中央、国务院的领导下，抗击这场巨灾已取得阶段性成果，党中央确定的“保交通，保电力，保民生”的应对巨灾的目标已基本实现。在中央和地方总体部署下，广大灾区生产与生活已基本恢复正常，灾后重建工作基本完成，目前各有关部门，正从不同的角度反思应对这场巨灾的经验教训，为建立巨灾风险防范体系制定对策。

巨灾的发生通常与引发巨灾的主要致灾因素及其所诱发的“灾害链”有密切关系。“灾害链”概念是在1989～1999国际减灾十年计划期间，由我国学者马宗晋和史培军提出的，意指由一种极端自然灾害引发的一系列次生灾害。在我国，形成巨灾灾害链的因素有四大类：地震、台风、寒潮大风和干旱。这次雪灾本质上是寒潮大风（北方）或寒潮静风（南方）引发的低温雨雪冰冻巨灾。“巨灾”一词最初是OECD（经合组织）在2003年提出来的，其内涵是指某一灾害发生后，发生地已无力控制灾害造成的破坏，必须借助外部力量才能进行处置，如我国1976年唐山地震、1998年特大洪水和2003年SARS公共卫生事件；美国的2005年卡特里娜飓风灾害以及这次我国南方的特大低温雨雪冰冻灾害等；也有从致灾因子发生的概率大小，定义巨灾，通常为百年一遇等。

一、2008年低温雨雪冰冻巨灾灾情及形成原因

2008年1月10日以来，我国发生了一场大范围持续性低温雨雪冰冻灾害，其造成的灾情及形成原因有不同的结果和解释。根据我们的调查和分析，这场巨灾造成的灾情十分严重，形成原因也十分复杂。

我国今年年初所经历的这场巨灾灾情十分严重。据民政部李立国副部长在“全国灾区群众生活安排和恢复重建工作会议”上的讲话材料，截至2008年2月22日，这场巨灾导致129人死亡，失踪4人，紧急转移安置166万人，受灾人口达1亿之多，间接影响的人口难以计数；农作物受灾面积1．78亿亩，成灾8764万亩，绝收2536万亩；森林受损面积近2．6亿亩；倒塌房屋48．5万间，损坏房屋168．6万间；因灾造成直接经济损失约1516．5亿元。此外，这场巨灾还将引发一系列次生灾害，可能造成的灾情仍十分严峻。

依据中国气象局局长郑国光博士的报告，这次极端天气具有范围广、强度大、持续时间长、灾害影响重的特点，很多地区为50年一遇，部分地区为百年一遇，其形成原因概要如下：

我国今年年初所经历的这场巨灾应为历史上罕见的巨灾。大气环流异常和拉尼娜事件只是诱发这场低温雨雪冰冻天气事件的气象原因，而广大江南丘陵和云贵高原的地势，特别是绵延千里的南岭山区，则是造成这场巨灾的另一重要原因；加之我国江南地区人口密度偏高，广大丘陵山区经济仍不发达，承受巨灾的能力十分有限（即灾害脆弱性大，恢复能力小，适应性差（冰雪灾害）），又遇春节前人流高峰，这三个有利于巨灾形成的因素，相互遭遇到一起，即“天一地一人”三方面的系统相互交融，构成巨型灾害链，最终形成了这场罕见的巨灾。由此可以认为，一场巨灾的形成是一个复杂的灾害系统（致灾因子，孕灾环境，承灾体共同复合而成的复杂地表系统）各因素共同作用的结果，不可能从单一因素的角度予以解释。

二、应对2008年低温雨雪冰冻巨灾的思考

冷静思考一个月以来中央和地方在应对这场巨灾中所做出的各项行动，联想1998年应对长江流域及东北地区的洪涝巨灾和2003年应对SARS巨灾等重大措施，以及笔者对本次灾情的实地考察，反思这场巨灾的应对，有以下几个方面值得深入分析和讨论。

我们对巨灾形成规律的认识还很不深入。巨灾发生的概率很低，由于发生巨灾的地区经济社会和自然条件的差异很大，在同样的致灾强度下，所造成的灾情是不一样的。为此，要系统地分析发生在世界各地的地震、台风、干旱、风沙、冰雪、洪水、海啸等巨灾，详细分析这些巨灾形成的原因、特别是引发的灾害链结构，灾情动态变化过程，应对巨灾的应急措施，灾后恢复重建的规划与行动等。对我国来说，由于国土辽阔，发生上述各种巨灾的可能性都存在，因此，要充分利用我国有关巨灾的历史记载资料，深入分析发生在我国的巨灾形成规律，特别是巨灾灾害链的结构与功能特征。针对这次发生在南方的冰雪巨灾，要特别关注由于全球气候变化，可能引发的一些新的极端天气气候事件。为此，要高度重视对巨灾形成规律的基础研究，以此为开发巨灾防范技术和制定巨灾防范对策提供依据。

灾害性天气预报和预警不能代替区域气象灾害的预报和预警。中国气象局及地方气象部门对这次灾害性天气做了比较及时的预报，为中央和地方政府应对本次巨灾起到了重要的作用。然而灾害性天气的预报与灾区所形成的灾害有很大的不同，灾害性天气只是发生在这一地区的致灾因子，而本次巨灾的形成已如前述，是天地人综合作用的结果。因此，必须从灾害风险防范的角度，建立由致灾因子的预报和预警，转向区域综合灾害灾情的预报和预警，这样就更能科学而全面地指导巨灾防范，特别是巨灾应急处置。

我国应对巨灾的准备不足及能力还相当薄弱。这次巨灾发生后，首先是各相关部门和地方政府分别启动了不同级别的应急预案，动员中央和地方积极投入抢险抗灾一线。然而从目前来看，中央各部门以及各有关省区在应对这场巨灾的过程中，相互间的协调仍然存在着许多问题。造成这一问题的根本原因是缺少整合各方面应对巨灾的综合性预案。其次，从灾区广大城乡在灾害应急过程中缺少必要的应急装备和物资可以看出，城乡社区备灾物资还十分缺乏，一些重要的生存和生产线部门几乎没有必要的应急准备，特别是各级政府的应急指挥部门，当大范围断电以后，连基本的应急发电装备和照明设备都难以保证，指挥应急工作的各级负责人不能按时到灾区一线开展工作等等，都充分显示了应对巨灾的各方面工作仍然与经济快速发展的成就形成明显的对照，折射出应对巨灾的能力严重不足。

三、创新国家巨灾风险管理制度

从战略的高度全面分析我国近十年来开展减灾工作所取得的成就和存在的薄弱环节。从提高减灾资源利用的效率与效益的角度，全面优化协调各级减灾规划，形成综合减轻灾害风险的工程与非工程体系。在加强综合减灾能力建设战略方针的指导下，完善国家综合减灾战略，防范巨灾风险已迫在眉睫②。我国风险管理起步较晚，缺乏系统的管理制度安排。针对国家已制定的应急管理的法规和预案，要重点完善综合灾害风险协调管理的体制、机制与法制。

完善条块结合、以块为主的综合灾害风险协调管理体制。进一步强化国家减灾委和国务院应急办的综合协调职能，建立健全地方各级综合减轻灾害风险的协调机构。努力形成政府统一领导、部门协调配合、社会共同参与，结构合理、功能齐全、科学高效、覆盖灾害风险防范全过程的综合减轻灾害风险的协调管理体制，完善备灾、应急和恢复重建一体化的灾害风险协调管理机制。整合灾前备灾、灾中应急和灾后恢复与重建为一体的综合减轻灾害风险的管理机制，特别要强化以防为主，防、抗、救相结合的综合减轻灾害风险的运行机制，即统筹灾害风险监测、预警、防御基础设施，应急保障、救助储备、科技支撑、人才培养、知识普及和巨灾风险转移等运行管理，形成总体规划、资源优化、各负其责、系统联动的运行机制。

完善政府、企业与事业机构、社区、家庭和公民一体化的灾害风险协调管理法制。明确政府、企业与事业机构、社区、家庭和公民各负其责的综合减轻灾害风险的系统法制，充分借鉴国外先进的综合减轻灾害风险的法制经验，加快推进综合减轻灾害风险法制的调研和起草，优化已有的建筑规范和标准。加强对已有单一性减轻灾害风险法律的修订，使其更加适应综合减轻灾害风险，特别是防范巨灾风险战略的需求，为全面提高综合减轻灾害风险、防范巨灾风险能力，提供坚实的政策法规保障。

四、加强应对巨灾的能力建设

针对本次应对巨灾的经验和教训，加强我国应对巨灾的能力建设已刻不容缓。借鉴国外的先进经验，要针对我国国情，从组织保障能力、物资储备能力、恢复重建能力和科技保障能力等方面，使我国应对巨灾与国民经济发展的总体水平相一致，既体现区域差异，又突出国家整体的能力。

加强综合减灾的组织保障能力。由于巨灾需要举国一致应对，而应对巨灾又需要更高层面的综合协调与工作机构，美国的联邦紧急救援署、日本的防灾担当大臣及组织、俄罗斯及中亚各国的紧急救援部等，都属于较为强势的机构，而我国的国家减灾委员会和国务院应急办则缺乏强有力且高规格的实体性组织依托。国务院为应对此次低温雨雪冰冻灾害组织了一个临时机构，2003年应对SARS时也设置了临时机构。临时机构只是一种临时举措，考虑到今后由极端气候事件引发的灾害的发生次数将上升，国家决策层应考虑设置一个相对稳定、高层次的组织架构。为此，建议建立实体性的国家减灾委员会，或国务院应急管理领导小组下设办公室。这些机构应具有一定的准军事性质，实行特殊的编制和特殊的领导与组织结构，使其真正有能力处置巨灾。该机构的职能应在没有巨灾发生时研究各种可能发生的巨灾应对方案及国内外在这方面的经验教训，一旦发生巨灾就马上进入一线指挥协调状态。

加强综合减灾的法制保障能力。目前，我国仅有突发事件应对法，但这还不够，一定要有专门针对巨灾的法律，要赋予在一线的抢险抗灾指挥者足够的指挥调度权。与此同时，在巨灾法规中，要加强应对巨灾各方面之间的行政指挥协调，要下大气力完善中央和地方之间，各级政府的部门之间，指挥与科技咨询之间的联动机制，制定应对巨灾预案，全面完善应对巨灾的体制、机制与法制。由于巨灾发生的频率较低，所以缺乏更多的案例进行深入研究。为此，要广泛收集国内外的巨灾及其应对的案例，通过深入的对比分析，掌握其形成的机制和影响过程。此外，要全面分析过去应对巨灾的经验教训，全面评估已经启动的各种应急预案，特别是巨灾应对预案，充分吸收国内外对巨灾的研究成果，科学制定巨灾防范的对策和巨灾应急预案。

加强减灾物资储备与工程建设能力。在国家已建立的救灾物资储备库的基础上，各级政府都应加强备灾能力的建设，特别是应对巨灾的物资和装备。建议中央和地方应完善应对巨灾的资源储备系统和应急生产系统，包括应急救助的物品、抢险抗灾中的物资与装备，如这次雪灾中急需的铲雪车。同时，还要储备应急生产能力，即马上能生产所需的应急物资，如水厂、医院、工厂等重要单位备用的小型发电机。要具备应急状态下的生产和运转能力，有应急备用的电源。针对各地社会经济发展的水平，相应提高防御各类灾害的工程水平，特别是城镇防震抗洪工程水平。要高度关注社区安全建设和提高社区综合减灾的设防工程水平。

加强综合减灾恢复与重建能力。在进一步提高救灾救济能力的基础上，建立生态安全条件下的区域土地利用模式，改善生态系统的服务能力。调整产业结构，节约减灾资源，全面提高适应气候变化的能力。高度重视流域生态系统综合管理，全面规划流域内可更新资源的保护利用与开发，建立适应流域灾害风险的发展范式。建立政府支持下的巨灾补偿机制，推进巨灾保证。允许保险公司在国际市场发行巨灾债券，筹集巨灾防范的资金，将风险分散到世界上。理想的巨灾保险模式，就是整合社区、政府、保险公司、全球再保险公司、全球资本市场等所有减灾资源为一体，灾区减灾能力达到一定水平条件下的综合灾害风险分担机制，这需要中政府出台更多更积极的财政、税收与金融政策给予支持。

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