2005年，国务院对推行行政执法责任制工作作了具体的安排部署。根据要求，各级人民政府要组织好梳理执法依据的工作，对具有行政执法主体资格的部门执行的执法依据分类排序、列明目录，做到分类清晰、编排科学。我们发现省直各部门在开展执法依据梳理工作中，在一些问题的认识上尚存在一些不同的看法，特别是对部分行政许可事项的实施主体的认定存在较大争议。经反复研究，认真分析，对一些有争议的行政许可实施主体的认定我们形成以下观点与大家共同探讨：

一、不宜认定省级人民政府行政主管部门为行政许可实施主体的情形：

——法律、法规和国务院决定明确规定该行政许可事项的实施机关仅为国务院行政主管部门，国务院行政主管部门以规章或行政规范性文件的形式规定由省级人民政府行政主管部门实施的许可事项。我们认为：规章、规范性文件不得擅自改变行政许可实施主体，在上位法的规定之外增加行政许可实施主体。因此，不宜根据这类规章和规范性文件的规定认定省级人民政府行政主管部门为该类行政许可事项的实施主体。

——法律、法规、国务院决定明确规定该许可事项的实施机关仅为国务院行政主管部门，国务院行政主管部门以规章的形式委托省级人民政府行政主管部门实施的。国务院行政主管部门可以通过规章委托省级人民政府行政主管部门实施改行政许可事项，但省级人民政府行政主管部门作为受委托一方，应以国务院行政主管部门的名义实施该许可事项，该行政许可的实施主体仍为国务院有关行政主管部门。

——法律、行政法规并没有就一定行政管理事项设定行政许可，但规定由国务院行政主管部门制定配套办法或实施细则，国务院行政主管部门在制定规章时，就该行政管理事项设定了行政许可（国务院412号令决定保留的许可事项除外）。我们认为，这属于规章没有法律依据设立行政许可，这是与许可法相抵触的，不宜根据这类规章和规范性文件的规定，认定省级人民政府行政主管部门为该类行政许可事项的实施主体。

二、可以认定省级人民政府行政主管部门作为行政许可事项实施主体的情形：

——法律、行政法规明文规定该项行政许可事项要经省级人民政府行政主管部门审查或初审，报国务院行政主管部门批准的。我们认为，行政许可的实施包括受理、审查、决定等环节，该类行政许可事项属于行政许可法中规定的经下级行政机关审查报上级行政机关批准的行政许可，即多层级行政机关实施的行政许可。这种情形下，省级人民政府行政主管部门和国务院有关行政主管部门应当是该行政许可事项的共同实施机关。如：对专利代理机构设立的审批，《专利代理条例》（国务院令第76号,1991年3月4日发布）第六条规定“申请成立办理国内专利事务的专利代理机构，或者律师事务所申请开办专利代理业务的，应当经过其主管机关同意后，报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查；没有主管机关的，可以直接报请省、自治区、直辖市专利管理机关审查。审查同意的，由审查机关报中国专利局审批。”我们认为，该项行政许可事项中，省知识产权局和国家专利局是对专利代理机构设立审批的共同实施主体。

——法律、行政法规虽然设定了行政许可，但没有对实施主体和实施程序作出明确规定，国务院行政主管部门通过制定规章规定了具体实施程序，设定了由省级人民政府行政主管部门受理、审查或初审，报国务院行政主管部门批准的许可事项。我们认为，根据行政许可法的规定，规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。这种情况下，省级人民政府行政主管部门和国务院有关行政主管部门应当是该行政许可事项的共同实施机关。如：对律师资格的行政许可事项，《中华人民共和国律师法》第五条规定“律师执业，应当取得律师资格和执业证书”。由此可见，对律师资格设定了行政许可，但没有对实施主体和实施程序作出明确规定。司法部制定的《律师资格考核授予办法》第三条规定“省、自治区、直辖市司法厅（局）负责对申请人的考核和有关材料的审查工作，司法部负责律师资格的审批授予。”我们认为，司法部的规章可以在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该行政许可作出具体规定。这种情况下，省司法厅和司法部应当是律师资格行政许可事项的共同实施机关。

贵州省人民政府法制办公室·王彤石胜勇