发布部门：山东省威海市人民政府

发布文号：威政发［2005］38号

各市、区人民政府，高技术产业开发区、经济技术开发区管委会，市政府各部门、单位：

为严格土地管理，节约和集约利用土地，根据国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》（国发（2004）28号）和山东省人民政府《关于贯彻国发（2004）28号文件深化改革严格土地管理的实施意见》（鲁政发（2004）116号）精神，结合我市实际，提出如下意见：

一、强化措施，严格保护基本农田

修编土地利用总体规划时，要保证基本农田数量不减少、质量不降低。土地利用总体规划确定的基本农田要落实到地块和农户，并在土地所有权证书和农村土地承包经营权证书中注明。禁止占用基本农田挖鱼塘、种树和其他破坏耕作层的活动，禁止以建设“现代农业园区”或“设施农业”等任何名义，占用基本农田变相从事房地产开发。基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用，或者擅自改变用途。符合法定条件确需改变和占用基本农田的，必须按规定程序报国务院批准；经批准占用基本农田的，征地补偿按法定最高标准执行，以缴纳耕地开垦费方式补充耕地的，缴纳标准按最高标准执行。

二、加大力度，积极推进土地开发复垦整理

要积极争取上级扶持资金，建立健全市级土地开发复垦整理项目库，不断增加有效耕地面积。要实行土地开发复垦整理项目招投标管理，探索土地开发复垦整理的产业化路子，由分散零星为主向集中规模为主转变，由强调数量为主向强调质量、数量和综合效益并重为主转变。要加大力度，把山丘薄地和未利用土地通过整理变成肥沃的土地，达到提高地力、农民增收、拓宽用地空间一举三得的目的。要加强项目管理，确保开发整理资金专款专用。对挪用开发整理资金的市区（开发区），要追回资金，并取消该市区（开发区）以后两年申报开发整理项目的资格。

三、加强建设用地管理，严把土地供应关

（一）加强土地规划、计划管理。要认真组织开展新一轮土地利用总体规划修编工作，在确保基本农田数量不减少、质量不降低的前提下，尽量为城市建设和经济发展留足空间。要明确小城镇和农村居民点的数量、布局和规模，合理调整城乡用地结构。要积极引导并逐步实现工业向开发区（园区）集中、人口向中小城镇集中、住宅向社区或中心村集中、农业向生态示范园和耕作大户集中，最大限度地发挥土地资源的集聚效应。要切实维护土地利用总体规划的严肃性，土地利用总体规划一经批准即具有法律效力，任何人不得擅自修改。凡涉及改变土地用途、规模、重大布局等原则性的修改，必须报原批准机关批准。要加强规划实施管理，从严从紧控制农用地转用数量和速度。单独选址的交通、水利、电力等公益性基础设施建设，要充分论证，优化方案，科学选址，节约用地。要加强用地计划管理，农用地转用的年度计划实行指令性管理，任何单位都不得超计划批地、用地，未纳入年度用地计划的建设项目，不得批准用地。

（二）加强建设项目用地预审管理。除以“招拍挂”方式出让的土地外，其他建设用地都必须进行预审。要坚持“区别对待、有保有压”的原则，按照整体规划、分期供地的要求，严格控制土地供应总量，优先保障能源、交通、水利等基础设施建设以及投资规模大、技术含量高和资金能够到位的项目用地。其他工业项目尽量使用存量土地。房地产开发主要利用旧村改造土地，严格控制使用新增建设用地。严格执行五个“一律不准供地”的规定，即：不符合产业政策的一律不供地；不符合土地利用总体规划、未列入土地供应计划的一律不供地；不落实占补平衡措施的一律不供地；新建项目投资和规划设计低于建设用地集约利用控制标准的一律不供地；不按征收征购程序操作、不落实征地补偿费和失地农民养老保障资金的一律不供地。国土资源部门根据项目单位提出的用地预审申请，依法对建设项目用地进行审查，出具预审意见。发展改革部门在办理项目立项时，对没有国土资源部门预审意见或预审未通过的项目，不予审批、核准或登记备案。

（三）合理确定城市建设规模，严格开发区（园区）管理。在土地利用总体规划和城市总体规划确定的城市用地范围外，不得设立各类开发区（园区）和城市新区。禁止在城市和建制镇建设中脱离实际，搞大广场、宽马路。城区要在符合城市景观、安全和生态的前提下，适当提高容积率和建筑高度，提高土地空间利用率。建制镇要按照统筹城乡发展的要求，统一规划，按功能分区合理配置行政、商服、居住、文化等设施用地，发挥社会资源集聚和共享效应。经批准保留的开发区（园区），不得突破规划建设用地范围，区内道路等基础设施要统一规划，分步实施，避免因基础设施过度超前建设出现土地抛荒现象。要通过集中建设行政管理、生活服务、污水处理、绿化美化等配套设施，控制非生产性辅助设施用地规模，提高区域性资源的共享程度。各类开发区（园区）生产性用地的比例原则上不得低于80％。

（四）加强供地管理，严格控制建设用地指标。国土资源部门要加大管理力度，严格按照具体建设项目审批和供应土地。对分期实施的大型建设项目可预留规划用地，但必须根据其建设进度分期确定供地数量和时间。技改项目需扩建的，要将其原用地和新用地一并测算，合理确定用地数量。工业项目用地，建筑密度应不低于35％，容积率一般不得低于0．6；内部行政办公和生活配套设施用地不得超过项目用地总面积的7％，禁止在工业区中建造成套职工住宅、专家楼、宾馆和招待所等设施。除特殊行业和生产工艺有特殊要求的项目外，工业厂房建设不得低于两层。确需建设一层厂房的工业项目，由经贸部门提出意见，国土资源部门和规划部门严格控制。新上工业项目建设，原则上要集中到国家级、省级开发区（园区）和市工业园内，不得分散零星建设。对新上工业项目投资强度，实行项目投资规模最低值控制办法，国家级开发区的土地投资强度平均不得低于36亿元／平方公里（240万元／亩），市工业园按照国家级开发区办理，省级开发区和环翠区平均不得低于30亿元／平方公里（200万元／亩）。在开发区（园区）外投资建设的工业项目，其投资强度应不低于开发区（园区）内的标准。对投资规模2000万元以下的项目，原则上不单独供地，各市区、开发区可统一建设多层标准厂房，出租给中小企业作为经营场所。

（五）加强农村宅基地管理。城市规划区内的农村应当撤村建居，集中兴建村民住宅小区，避免在城市建设中形成新的“城中村”；对城市规划区范围外的农村，鼓励其按照城镇化和集约用地的要求，集中建设农民新村。各市区、开发区要组织开展“空心村”和闲置宅基地、空置住宅、“一户多宅”的调查清理工作，盘活存量建设用地。农村村民新建、改建、扩建住宅，要充分利用村内空闲地、老宅基地。凡村内有空闲地、老宅基地未利用的，不得批准占用耕地。对“一户多宅”和空置住宅，要制定激励措施，鼓励农民腾出多余宅基地。严禁城镇居民在农村购置宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证和房产证。

（六）严格执行占用耕地补充制度。非农业建设经批准占用耕地的，建设单位必须补充数量、质量相当的耕地，不得占多补少、占优补劣。建设单位无能力补充耕地的，必须足额缴纳耕地开垦费，由各市区、开发区国土资源部门统一组织进行土地开发整理。耕地开垦费要列入专户管理，不得减免和挪作他用。建设项目占用耕地的，应将所占耕地的熟土层剥离，用于土地开发整理。

四、加强土地利用监管，全面推行节约和集约用地考核制度

（一）加强建设用地批后监管。市国土资源局要定期对各市区、开发区供地情况进行检查。凡上一年度供地率达不到80％，或半年度供地率达不到60％的市区（开发区），暂停受理新的农用地转用、土地征用报批手续，并相应核减该市区（开发区）的用地计划指标。对已供土地，凡投资额达不到50％的暂缓发放土地证。

（二）强化跟踪检查。土地出让合同中要明确建筑容积率、建筑密度、绿地率、开工竣工期限等限制条件，并按照这些条件进行跟踪检查，督促土地使用者按期开发土地、按合同约定利用土地，防止造成土地闲置。加强项目竣工的复核验收工作，对未达到合同约定用地控制指标的，要追究土地使用者的违约责任。

（三）加强开发区（园区）节约和集约用地考核。对经批准保留的开发区（园区），要依据土地开发进度、投入产出水平等评价指标，综合评价其土地利用水平，评价结果与土地供应政策挂钩。国土资源部门要会同发展改革、规划等部门，每年对各开发区（园区）土地利用情况进行考核，对考核不达标的，停止下年度土地供应。

五、推进土地资源的市场化配置，运用价格机制调控用地

（一）提高土地资源的市场化配置程度。严格控制划拨用地范围，全面落实经营性用地“招拍挂”出让制度，经营性基础设施用地要逐步实行有偿使用。探索工业用地市场化配置机制，试行以“招拍挂”方式供应工业用地，运用价格机制抑制多占、滥占和浪费土地现象。经依法批准转让原划拨土地使用权的，必须在土地有形市场公开交易，严格控制划拨用地范围，不符合划拨用地政策的单位要按照市场价格补缴土地出让金；低于市场价格的，政府应当行使优先购买权。享受划拨用地政策的经济适用房按商品房价格出售或进入二级市场转让出售的，除执行经济适用房的有关出售规定外，还要依法补缴土地出让金等有关费用。

（二）建立全市平衡的工业用地最低限价标准体系。实行工业用地价格统一管理，防止因区域间的不良竞争导致土地粗放利用现象的发生。制定地价与土地集约利用程度的调节系数，在不低于省政府规定的工业最低限价的前提下，对土地利用效率低的项目，适当提高供地价格；对土地利用效率较高的项目用地给予适当优惠。

六、积极盘活存量土地，挖掘建设用地潜力

（一）制定节约和集约用地政策。各级各有关部门要在前段时间对城市闲置土地、空闲土地和批而未供土地调查摸底的基础上，进一步摸清城市中低效粗放利用土地和农村闲置土地、空闲土地的区位和数量，抓紧研究制定鼓励盘活存量土地的政策措施。对金融机构和资产经营公司目前掌握的抵贷土地资产进行全面调查，研究制定对现有抵贷土地资产收购的具体办法。加强耕地占用税、城镇土地使用税、土地增值税的征收管理，加大对建设用地取得和保有环节的税收调节力度，提高土地保有成本，杜绝囤积土地现象。鼓励企业在不改变土地用途的前提下，利用存量土地采取联营、嫁接等方式进行合资合作经营。涉及国有划拨土地或集体土地补办出让手续的，可按评估地价的40％缴纳出让金。对工业用地在符合规划、不改变原用途的前提下，提高土地利用率和增加容积率的，原则上不再收取或调整土地有偿使用费。继续做好海域使用转土地使用的文章，在符合海洋功能区划、城市总体规划、产业发展规划的前提下，搞好海域使用论证和海洋环境影响评估工作，把全市范围内可利用的滩涂、废弃虾池充分利用起来。

（二）加大闲置土地处置力度。农用地转用批准后，满两年未实施具体征地或用地行为的，批准文件自动失效；已实施征地，满两年未供地的，在下达下一年度的农用地转用计划时扣减相应指标，对具备耕作条件的土地，应当交原土地使用者继续耕种，也可以由当地政府组织耕种。对因土地使用者自身的原因造成土地闲置满两年的，依法无偿收回；满一年的，收取土地闲置费并督促其开工建设。对尚未达到法定收回期限、土地使用者又无能力开发建设的，以及因规划等原因造成闲置的土地，可通过协商和合理补偿，动员土地使用者退回土地，收回土地使用权，优先安排给符合国家产业政策、急需用地的项目使用。

（三）积极推进旧城、旧村改造。对城区内占据黄金地段的工业企业，要逐步搬迁到工业园区，腾出土地发展第三产业，最大限度地发挥不同地段土地的经济价值。结合城市建设，逐步对城中村实施改造，改善城市面貌，提高土地利用率。城乡结合部村庄要搞好规划，推行“撤村并居”，集中建设农村居民点，并安排好农民生产、生活。旧村占用的土地经整理后用于农业生产、安排工业项目或在统一规划的前提下进行商业性房地产开发。进行房地产开发的，必须以“招拍挂”方式公开出让。

七、完善征地补偿和安置制度，保障被征地农民的利益

（一）适当提高征地补偿标准。威海市区新的征地安置补偿标准将于近期公布实施。荣成、文登、乳山市也要抓紧制定出台新的征地安置补偿标准，保证被征地农民的生活水平不因征地而降低。按照省政府规定，征收集体耕地的土地补偿费、安置补助费合计不得低于亩产值的16倍，人均耕地0．2亩以下的两项费用按法定上限30倍补偿。因征地不能使被征地农民保持原有生活水平的，当地政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。各类建设项目必须将征地有关费用足额列入概算。

（二）妥善安置被征地的农民。采取多种办法和途径，解决被征地农民的就业和社会保障问题。在同等条件下，用地单位应优先吸收被征地农民就业。对有稳定收益的用地项目，在被征地农村集体经济组织和农户自愿的前提下，可以以征地费入股或以经批准的建设用地土地使用权作价入股。在城市规划区内被征地的无地农民要留用一定数量的划拨土地，作为农民长期商业用地收入，以及纳入城镇就业和社会保障体系。在城市规划区外征地的，必须为被征地农民留有必要耕作土地或安排相应的工作岗位。农村集体经济组织撤销建制的，土地补偿费及安置补助费全部用于被征地农民的生产、生活安置。各市区、开发区要积极做好以失地农民基本养老保障为主的基本生活保障工作。政府出资不低于缴纳保险费总额的30％，并及时划入劳动保障部门所属的农保机构；集体承担部分要从土地补偿费和安置补助费中列支或抵交，集体补助应占大头，其余部分由个人承担。

（三）完善征地程序。要严格执行“两公告一登记”制度。在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径等以合法的适当方式告知被征地农民，对拟征土地现状的调查结果，须经被征地农村集体经济组织和农户确认；需要听证的，应当依照有关规定组织听证。被征地农民知情情况和确认的有关材料作为征地报批的必备材料。征地经批准后，要及时办理土地承包合同的变更或解除手续。

（四）加强征地监管。各级各有关部门要加强对征地实施过程的监管，确保征地补偿及时足额兑现到位。凡是征地补偿费和安置补助费不到位、不落实的，以及农民没有签字的，不得强行使用被征土地，国土资源部门不予受理用地报件。市农业局要会同有关部门抓紧制定征地费在农村集体经济组织内部的分配办法，报市政府批准后实施，并加强对征地费用分配和使用的监督。

八、加强土地执法监察，规范管理秩序

（一）加大违法用地查处力度。要建立规范高效的土地行政执法体制，建立国土资源与监察、司法机关联合办案和案件移送制度，加大对违法用地的监督和查处力度。要继续保持土地市场秩序治理整顿的高压态势，巩固治理整顿成果，防止反弹。对违法占用的土地及其建筑物，按法律规定应当拆除或没收的，不得以罚款、补办手续取代；符合法定条件确需补办手续的，依法处罚后，其征地补偿安置费用、耕地开垦费及有关规费按违法用地期间的法定上限缴纳。

（二）加强土地执法监督。对非法批准占用土地、征收土地和非法低价出让国有土地使用权的国家机关工作人员，按照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。非法批准征收、使用土地，给当事人造成损失的，要依法承担赔偿责任。

二○○五年十月二日