对一起变更的司法思考

2005年7月8日，被告江苏省经济贸易委员会(以下简称省经贸委)受理了原告周学平经营的常州市武进区寨桥坊前万里水上加油点的迁建申请及相关迁建材料。同年12月16日，被告作出油零售证书第0004110号成品油零售经营批准证书(以下简称2005年批准证书)，内容为：经审核，批准你单位从事柴油、煤油零售业务。该证书上的企业名称栏内容为常州市武进区寨桥坊前万里加油站(水上)，地址栏内容为常州市武进区寨桥镇坊前东街、太滆运河河北边，法定代表人(企业负责人)栏内容为周学平。2006年2月9日，原告周学平收到该批准证书。因对该证书上的企业名称和从事煤油、柴油零售业务范围不服，原告提起行政诉讼。

【法院裁判】

南京市中级人民法院经审理判决撤销被告于2005年12月16日作出的油零售证书第点0004110号《成品油零售经营批准证书》。江苏省高级人民法院经审理，维持了南京市中级人民法院的一审判决。

【几点思考】

本案被诉是一个变更行政许可行为，它应原告申请变更行政许可事项而作出。争议焦点在于：

1、原告的起诉是否超过法定期限;

2、被告作出的被诉2005年批准证书上所审核的企业经营范围、企业名称是否合法。

一、起诉时间是否在法定期限内是司法立案审查必经程序。

根据《最高人民法院关于执行若干问题的解释》第41条的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的，适用前款规定。第42条规定，公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。我们认为，除非被告提供的证据足以证明告知了原告诉权和起诉期限，否则，只要存在不确定因素，法院在认定知道或应当知道诉权和起诉期限的基本事实上，就应作出否定判断。

二、对行政机关在行政许可中履行审查职责的合法性的。

在行政许可案件的诉讼过程中，许可实施机关在实施许可中应该履行形式审查还是实质审查职责，常成为个案的争议焦点。所谓形式审查，是指行政机关仅对申请材料的形式要件是否具备进行审查，即审查申请材料是否齐全、是否符合法定形式，但不对申请材料的真实性、合法性进行审查。所谓实质审查，则是指行政机关不仅要对申请材料的形式要件是否具备进行审查，还要对申请材料的实质内容是否符合条件进行审查。

本案涉及的是成品油经营的变更许可行为，原告提出了申领成品油零售经营批准证书的申请并提交了相应的申请材料。参照《江苏省成品油市场管理暂行办法实施细则》第十二条第(三)项第5目的规定，只要原告的该申请及提交的申请材料符合受理条件，就应当予以许可，因此本案中被告仅须履行形式审查义务即可。

三、对行政机关行使行政许可权限的司法审查。

任何权力的行使都有一个边界，行政许可权当然也不例外。概括地说，合法性无疑是行政许可权行使的界限，具体到个案，则表现方式各不相同。在本案中，成品油经营行政许可权的行使不应超越何种界限呢?

首先，许可内容不能超越申请。本案审理中原告认为，被告对原告审核的经营范围不合法。原告向被告提交的申请是包括汽油在内的成品油经营许可，原告的迁建建设也是按照零售经营汽油在内的成品油条件建设的，所以原告的申请必然包括汽油在内的成品油零售经营。被告则认为，原告依据原批准证书提出迁建申请，并只有通过迁建审批后方能施工，工程竣工后，原告具文要求验收并核发新的批准证书，被告的领证审批依据是迁建审批中的审批意见，即涉案迁建批准通知单，而该通知单正是依据原告自己的申请和原批准证书作出，所以原告迁建前后都是水上加油点，在未提出申请之前从来不具备汽油零售经营资格，故被告的审批符合法定程序和要求。

我们认为，作为一项依申请的行政行为，行政许可权的行使应针对申请内容而为。行政机关超越申请内容所作的许可或者遗漏对申请内容作出处理，都可能造成合法性欠缺。从本案审查情况看，原告迁建前后都是水上加油点，提交的材料都是有关迁建审批的材料，申请变更许可的事项中并未包括经营范围的变更，因此被告对经营范围的许可未予变更并不违法。

其次，许可内容不能超越职权。原告认为，被告所核准的企业名称不合法。被告以涉案《企业名称预先核准通知书》上注第3条来证明其对原告的企业名称具有审核权是错误的，该条注解仅针对股份有限公司、从事进出口业务的公司等需要特殊审批的企业，而加油站的名称审批并不是特殊的审批。涉案《企业名称预先核准通知书》是原告申请必须提交的材料，即使原告提交的该材料不符合规定，根据《中华人民共和国》及《成品油市场管理暂行办法》的规定，被告应通知原告进行补正，但被告并未如此，故被告对原告提交的企业名称的材料是认可的。被告则认为，被告对原告2005年批准证书中企业名称的核准准确无误。原告水上加油点的名称中必须有体现其行业性质的表述，原告水上加油点的水上两字不能少，被告依职权对2005年批准证书中的名称进行了水上不能少的标注，此项标注不妨碍工商机关向原告核发营业执照。

我们认为，根据《中华人民共和国行政许可法》第32条规定，许可机关认为申请人提交的申请材料不齐全或不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容;同时《企业名称登记管理规定》第四条规定，被告无权就企业的名称进行审核，其颁发的涉案证书上的企业名称应以工商局的预先核准名称为准。本案被告在作出许可时，认为申请人申请的加油站名称未体现其行业性质、不符合法定条件，理应据此要求原告补正，但是被告却在许可决定中直接将工商机关预先核准的名称予以了变更，超越了其行政许可职权，客观上导致工商登记机关依工商行政管理法律、法规的规定，未能为原告办理迁址建设后的加油站的营业执照，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第4目的规定，应判决撤销被诉2005年批准证书。