国务院法制办公室《关于在部分省、直辖市开展行政复议委员会试点工作的通知》(国法〔2008〕71号)发布后，各地行政复议委员会试点工作逐步进入实施阶段。通知也赋予了行政复议委员会在试点过程中探索并逐步推行相对集中行政复议审理权的责任，提出在依法以行政复议机关名义作出行政复议决定的前提下，合理整合行政复议资源，积极探索集中收案、集中人力、集中办理行政复议案件的办法，寄望以集中现有分散的行政复议资源，强化政府依法解决行政争议的功能，保障行政复议制度功能的充分发挥，也希望在不大规模增加现有编制的前提下，加强行政复议力量。

各地在试点工作中都提到了相对集中行政复议审理权问题，但是，如何处理相对集中行政复议审理权与行政复议申请人的复议选择权问题，却鲜有明确规范。笔者认为，如处理不好这对矛盾，必将影响当事人诉权的行使，也会影响行政复议制度功能的发挥。

一、各地试点相对集中行政复议审理权的探索

从目前在网上公开的各地行政复议试点方案看，试点单位实施相对集中行政复议审理权运作机制主要有两种方式：

一种是由市(县)政府相对集中全市(县)行政复议权，公安、劳动、交通、农林、农机、工商、地税等行政复议机关不再行使行政复议权。行政复议由市(县)政府行政复议委员会统一受理、审理、决定。原由各行政复议机关受理的行政复议案件，统一由市(县)政府行政复议委员会办公室以市(县)政府的名义受理，各行政复议机关不再受理;市(县)政府行政复议委员会办公室组织调查审理行政复议案件，重大、疑难案件由市(县)政府行政复议委员会案件审理会议审理;行政复议决定统一以市(县)政府名义作出。如江苏省海门市、宜兴市有关试点市即采用此种模式。

另一种在受理、审理方面与第一种模式相同，只是最终行政复议决定的做出仍由法定行政复议机关以自己名义作出，只是法定行政复议机关必须采纳行政复议委员会的审理意见。如河南省、黑龙江省黑河市、贵州省福泉市。

可以看出，两种模式下，行政复议委员会统一受理和审查的只是下一级政府和本级政府所属部门及其派出机构作为被申请人的行政复议案件。对于申请人依据《行政复议法》第十二条享有的选择权问题，即地市级及以上级别行政复议委员会能否受理下一级政府所属部门及其派出机构为被申请人的复议案件问题，两种模式均没有涉及。如果按这两种模式运作，在行政复议委员会开始工作后，行政复议申请人的选择权无疑受到了实质的限制。行政复议委员会在可能摒弃部门保护后，却不得不同地方保护继续斗争。显然，这并不符合行政复议能力建设的需要。同时，任何一项法律制度，其设立和实施不是为了限制自由，而是为了保护自由，促进自由的有序行使。不自由，毋宁死，限制了行政复议申请人选择权的行政复议委员会受案模式最终限制的无疑是行政复议委员会的生存。

二、解决相对集中审理权与申请人选择权矛盾的理论基础

行政复议体制创新和审理方式的改革要取得实质性进展并达到预期成效，一个必要前提是必须明晰行政复议制度的性质。目前，关于行政复议制度性质基本有三种学说：一是内部监督说，认为行政复议制度是行政监督制度，是行政机关内部上级对下级的层级监督和纠错制度。二是权利救济说，认为行政复议制度是行政相对人不服行政机关的具体行政行为，申请上一级机关纠正的救济制度。三是解决纠纷说，认为行政复议机关作为居中裁判者，按照规定对争议进行审理，并作出最终的处理决定。

无论采信哪种学说，都得不出限制行政复议申请人选择权的结论。

内部监督说：行政机关内部上级对下级的监督当然包括本级政府对所属部门的监督和上一级政府对下级政府及其部门的监督。对下级政府部门而言，撇开上一级政府的监督并不符合行政组织原则。

权利救济说：对权利的救济，途径越多越有利;层级差越大，越能割断利益联系的实际和猜想，求得客观公正和内心相信的公正。

解决纠纷说：解决纠纷更需要居中裁判者秉持公正立场，也需要裁决者具有更高的权威。

因此，赋予行政复议申请人对行政复议机关的选择权，是行政复议制度保持其权威性、公正性、便民性特色的必然要求。

三、行政复议委员会模式下申请人选择权的行使机制

为保护行政复议申请人在行政复议委员会运行模式下的权利，防止在绕过部门保护的门槛后又掉进地方保护的深渊，实现行政复议委员会更好地发挥行政复议制度功能的作用，笔者建议，在行政复议委员会模式下，仍然要赋予行政复议申请人对行政复议机关的选择权。具体可以做如下规定：

公民、法人或其他组织对地方人民政府的具体行政行为不服，可以向上一级地方人民政府行政复议委员会提出行政复议申请。

公民、法人或其他组织对县级以上人民政府工作部门的具体行政行为不服的，由申请人选择，可以向该部门所属的县级以上地方人民政府行政复议委员会提出行政复议申请，也可以向该部门所属地方人民政府的上一级地方人民政府行政复议委员会提出行政复议申请。