由市属部门受理下级部门的行政复议案件，这种行政复议流程曾被指存在官官相护、护短弊端，缺乏公信力。这种状况将得到改变，东莞市政府日前出台相关方案提出，将成立市行政复议委员会，统一受理、统一审理行政复议案件，市属各部门将不再受理此类案件。该委员会还将引入民间裁判员，选聘专家学者、人大代表、政协委员等人士作为非常任委员，以保障其独立公正性。

现状：部门自己当自己法官

作为民告官的法律途径之一，市民如果不服政府职能部门作出的决定，可向行政复议机关提出行政复议申请，后者将对该决定进行合法性、适当性审查。

具体向哪个部门提出行政复议申请呢?根据现行的复议制度，申请人有两种选择，一是向该部门的本级人民政府申请行政复议(中央、省垂直管理的部门除外)，也可以向上一级主管部门申请行政复议。比如，司机如果不服交警的处罚，就可到市公安局申请行政复议，市公安局的行政复议机构会进行裁定。

这种行政复议的机制曾被指存在部门护短的弊端，缺乏公信力。东莞市政协委员、知名律师汤瑞刚就表示，现行复议制度运行至今，其自身的一些制度性弊端也日益暴露出来，其中尤为欠缺的是一个信字，既缺乏让公众信任的形式，也缺乏让公众信任的过程，最终必将导致公众对结果的不信任。

在形式方面，汤瑞刚认为，作为隶属于各级人民政府和行政职能部门的法制机构，其缺乏应有的独立性，这种体制缺陷导致了官官相护、自己当自己法官的局面，从而难以在行政相对人与行政机关之间树立公正中立形象。目前在我市，以市政府作为被申请人的案件都由我市法制局统一审理，因具体负责受理、审理案件的行政复议科作为法制局下设部门，而法制局又隶属于市政府，因市政府与其下属各部门千丝万缕的联系，使得法制局及其行政复议科难以置身度外。他说。

至于其案件的审理过程，汤瑞刚也认为是不透明的。他说：复议审理人员全部由公职人员担任，审理过程相对封闭，往往采用以书面审查为主、实地调查为辅的审查方式，缺少争议双方质证的环节，听证程序只在必要重大复杂案件中才有可能启动。

行政复议委员会

让来自民间的力量参与其中，可以有效地增强行政复议工作的透明度和公信力。

———东莞市政协委员、知名律师汤瑞刚，早在2010年就呼吁成立行政复议委员会，并引入民间裁判员。

公正透明、高效合理的行政复议委员会代表着我国行政复议制度的发展方向。

———中国政法大学法学院教授张锋

[新政]

受理：将由市政府统一受理案件

现在，上述东莞行政复议制度所面临的窘况将被打破。东莞市政府日前出台了《东莞市人民政府行政复议委员会试点工作实施方案》。其中提出，设立东莞市人民政府行政复议委员会(以下简称市行政复议委员会)，作为市政府审理试点范围内行政复议案件的议决机构，建立政府主导、专业保障、社会参与的行政复议工作机制，增强行政复议社会公信力。由市政府统一受理、统一审理、统一决定行政复议案件。市行政复议委员会集中审议行政复议案件，实行统一受理、统一审理、统一决定的运行机制。

据东莞市政府有关负责人介绍，在案件受理方面，市政府统一受理行政复议申请，市属具有行政复议职责的部门不再受理行政复议申请。作出具体行政行为的行政机关应告知申请人向市政府提出复议申请;市属部门收到复议申请的，应告知申请人向市政府提出，并于5个工作日(包括收到当日)内将申请材料移交至复议委员会办公室。

审理：社会影响较大案件须经委员会议决

根据方案，行政复议案件受理后，将由市行政复议委员会办公室按规定安排3名复议工作人员组成案件审查小组，分别按照一般程序和议决程序审理案件。

适用于一般程序要求的案件，将由案件审查小组工作人员对案件的事实和法律依据进行调查，形成调查结论和案件处理意见，拟制行政复议决定书文稿。

有以下情形之一，适用议决程序：一是社会影响较大的案件;二是事实认定和法律适用存在疑难的案件;三是申请人数众多，依法推选出的复议代表提出议决申请，经行政复议委员会办公室审定认为必要的案件。通过议决程序议决的案件，按参加委员少数服从多数原则形成议决意见，案件审查小组根据议决意见拟制相应行政复议决定书文稿。行政复议案件经审理后形成的行政复议决定书文稿，报市行政复议委员会主任签发，加盖市政府行政复议专用印章，以市政府名义统一作出行政复议决定。

委员会：引入专家学者等民间力量

在上述流程中，市行政复议委员会负责了案件的整个审议过程，其公正性、独立性如何保障?根据方案，市行政复议委员会由主任1名、副主任2名、委员若干名组成。主任由市分管法制工作的副市长担任;副主任由市政府分管副秘书长和市法制局局长担任。而委员分为常任委员和非常任委员，常任委员由市法制局、纳入试点范围的市属部门分管领导担任，非常任委员则主要是民间力量，由复议委员会从专家学者、人大代表、政协委员、市政府法律顾问、执业律师中选聘，其选聘办法由复议委员会制定发布。市行政复议委员会下设办公室，设在市法制局。复议委员会办公室主任由市法制局局长兼任，副主任由市法制局分管行政复议工作的副局长兼任。复议委员会办公室成立后，按照立案和审查分离的原则，市法制局设立相应的内设机构，负责受理和审查行政复议案件。

政协委员汤瑞刚还需细化委员的遴选标准

针对现行复议制度的弊端，汤瑞刚早在2010年就提出提案，呼吁东莞成立行政复议委员会，并引入民间裁判员。如今东莞市政府的方案基本与他当时的设想一致。但在具体的运作方面，他认为，市政府方面应该有更细化的规定，行政复议案件审理应该不过分依赖书面证据，对于双方分歧之处尽可能采用小范围质证、大范围听证的做法。

对于委员会引入民间人士的做法，汤瑞刚说：让来自民间的力量参与其中，可以有效地增强行政复议工作的透明度和公信力。在上述方案中，并没有包含对行政复议委员会委员的遴选标准。对此，汤瑞刚认为，可以借鉴仲裁制度的组织形式，采用专、兼职相结合的方式。专职人员应当是高级的专业复合型人才的公务员，既应当精通的法律知识(特别是行政法知识)，同时又应该熟悉行政管理知识并了解一定的相关行业(如商标、专利、海关、金融)专业知识。兼职人员可以聘请一定数量的法律方面的专家学者、资深律师和相关技术方面的专业人士来担任，需要时通过分类的人才库随机抽取。

中国政法大学法学院教授张锋：行政复议独立有利于实现公正

对于地方政府设立行政复议委员会的做法，中国政法大学法学院教授张锋说：行政复议委员会相对独立于行政复议机关，不易受到各方面对行政复议程序的干扰，有利于取得行政相对人对行政复议决定合法合理性的认可。行政复议委员会采用合议制审理案件，少数服从多数。各级行政复议委员会之间应当是业务指导关系，而非行政机关之间的领导与被领导的关系。公正透明、高效合理的行政复议委员会代表着我国行政复议制度的发展方向。

2008年，广东等8个省市被国务院法制办确定为行政复议委员会试点单位。如今，包括东莞在内，全省实施行政复议委员会试点的市县区已达到15个，最早实施的是中山市。各市的做法类似，在行政复议委员会设立后，均实行统一受理、统一审查、集中由本级人民政府或者法定复议机关作出复议决定。