1、审查范围。司法审查的范围是指哪些行政行为应当接受人民法院的司法审查，也就是说，人民法院对哪些行政案件拥有审判权。司法审查的范围是行政权与司法权关系的界限和标准。范围过宽，虽有利于保护当事人的合法权益，但司法成本过高，而且容易导致司法权干涉行政权的结果，影响行政效率和行政目标的实现。范围过窄，不利于当事人合法权益的保护，同时也不符合国际司法审查的惯例。从中国加入WTO实际出发，并权衡法院的审查能力，笔者认为纳入司法审查的抽象行政行为范围应当限定在行政规章（含行政规章）以下的其他规范性文件为宜。理由如下：

（1）除行政规章以外的行政立法行为目前不应纳入司法审查范围，而应当由立法法调整和监督。对于行政法律、法规而言，从立项、起草、审查、决定、公布、解释以及备案都有了明确而且严格的规定，完全可以通过其他途径进行监督，无须司法审查。

（2）行政规章以下其他规范性文件的制定程序比较随意，而且缺乏程序规范，监督也较少，存在制定主体、制定程序和规范事项上的“三乱”现象。

2、管辖问题。从抽象行政行为司法审查的管辖角度看，抽象行政行为的司法审查涉及到人民法院之间受理第一审抽象行政案件的权限分工。首先，需要明确级别管辖问题。笔者认为应该遵循保障宪法、法律和行政法规在全国范围内统一实施原则。针对抽象行政行为制定机关级别不同，来确定不同的管辖法院。确定抽象行政行为司法审查的级别管辖的总的原则是：提高管辖法院的级别，从而既能保证司法审查质量，又能便于当事人诉讼。具体而言，针对乡镇人民政府规定，从“两便”原则出发，应由基层人民法院进行管辖。针对县级人民政府及其工作部门的规定，应由所属的地（市）中级人民法院管辖。对于地（市）级以上地方各级人民政府及其工作部门的规定，一律由省、自治区人民政府所在地的市或直辖市中级人民法院管辖。对于国务院工作部门的规定，由国务院部门所在地的北京市第一或第二中级人民法院管辖。其次，需要明确地域管辖问题。笔者认为，抽象行政行为地域管辖所适用的标准与一般行政案件在确定地域管辖时的标准应一致，即由被告所在地的人民法院管辖。

3、审查主体。既然是司法审查，当然只有人民法院才有审查主体资格。可以由法院行政庭受理这类案件，也可以在法院内另行设立一个行政行为审查委员会审理，行政行为审查委员会可以由5至7个比较专业的有比较强业务能力而且威望比较高、经验比较丰富的法官组成。

4、程序启动。对抽象行政行为的审查原则上应是被动的。只有当受到抽象行政行为侵害的行政相对人向法院提起诉讼时，法院认为符合抽象行政行为审查受理条件时才予以立案，从而启动司法审查程序。

5、裁判形式。法院对抽象行政行为司法审查结果表现为对其是否具有法律拘束力的确认。

因此，裁判形式可分二种：

（1）维持判决，即维持抽象行政行为。适用条件：

符合宪法原则和精神；

符合法律规定的具体条件；

符合作出抽象行政行为程序性要求。

（2）撤销判决，即撤销抽象行政行为。适用情形：

不符合宪法规定；

不符合法律规定；

违反法定程序。

以上三种情形居一即可判决撤销。因此，我国对于抽象行政行为不能进行司法审查。抽象行政行为的审查，在原则上，是属于被动的。只有侵害相对人对法院进行相应的起诉时，法院才会认定其起诉的行为符合审查的条件的话，才能进行相应的立案，并启动审查程序。

将抽象行政行为纳入复议范围面临的问题

（一）申请复议的条件

将抽象行政行为纳入复议范围后，申请复议的条件应当以相对人人身权、财产权有可能受到影响为前提条件。首先，复议申请人必须是抽象行政行为的相对人。每项抽象行政行为都是针对一定范围的人作出的，只有可能受到该抽象行政行为影响的人才是抽象行政行为的相对人。因此，在申请复议条件上，不能随意扩大抽象行政行为相对人的范围，而应当严格以该抽象行政行为直接作用的对象为相对人的范围。例如，市公安交通管理局发布文件，要求排气量一升以下的机动车按车牌未尾数分单双号驶入市区，该文件并不对所有人产生效力，而仅限于一定的范围的机动车车主。此范围内的人均可称为该抽象行政行为的相对人，即享有申请复议的权利，此范围以外的人则不能成为复议申请人。其次，相对人申请复议，必须以合法权利受到影响力前提条件。至于可种权利受到影响才能申请复议，则应参照现行与复议相配套制度的基本原则而定。行政诉讼法将提起行政诉讼的条件确定为公民法人或其他组织人身权财产权受到侵害，对于公民其他权利，如政治权利、言论、出版、结社、集会、游行、示威、宗教信仰等权利受到侵犯能否提起诉讼，则取决于单行法特别法的具体规定。所以，对抽象行政行为申请复议，也应以公民法人或其他组织人身、财产权利受到侵犯为前提条件，对于其他权利受到侵犯的，能否申请复议，也应以特别法的规定为准。最后，抽象行政行为不同于具体行政行为，它是对未来发生法律效力的行为，作出之后并不立即对相对人产生直接的法律效力，但会在将来某一时间可能发生效力。因此，申请复议的条件应不同于对具体行政行为申请复议的条件，即不能以相对人权利已经受到不利影响为条件，而应当以相对人权利可能受到影响为前提。例如，市政府发布一项交纳城市增容费的规定，要求凡于文件发布之日起落户该市的个人均需向市政府交纳一定数额的增容费。该文件发布后，虽然对可能落户北京的人产生效力，但不一定立即对相人的权利产生实际的影响。所以，在相对人申请复议时，不能以其人身、财产权已经受到实际影响为前提条件，而应当允许所有可能受到不利影响的人申请复议。

（二）复议管辖

复议管辖应当以复议机关职权而定，原则上应以有权制定抽象行政行为的机关及其上级机关为共同可选择管辖机关。因为只有抽象行政行为的制定发布机关或其上级机关才有权改变或撤销违法不当的抽象行政行为。依照上述原则，如果对层次较高的抽象行政行为申请复议，则意味着必须到抽象行政行为的制定或发布机关所在地提出该申请，势必给申请人造成过多的人力、财力的耗费。为了贯彻行政复议高效、便民原则，应当以申请人所在地的基层人民政府为管辖机关，该管辖机关无权审查抽象行政行为的，应在一定期限（如一个月）内将相关申请案卷材料直接移送至有权机关。这样，即可以避免申请人投诉无门，耗费人力、财力的情形发生，切实保障申请人享有复议申请权；也可以防止行政机关对复议申请互相推诿、拖延审查等现象发生，监督行政机关履行复议职责。

（三）复议效果

复议机关经复议审查，通常对抽象行政行为有两种处理结果：第一，抽象行政行为事实清楚、证据确凿，适用法律正确，程序合法的，予以维持；第二，抽象行政行为违法或不当的，予以改变或撤销。前一种结果并不涉及过多的法律问题，在此恕不赘述。后一种结果则涉及较多法律问题，如抽象行政行为被撤销或改变后，是否具有溯及既往的效力，据此作出的具体行政行为效力如何等问题，值得认真研究。笔者认为，抽象行政行为被复议机关撤销后，不产生溯及既往的效力。据此作出的具体行政行为效力也以不变为宜。理由是行政行为具有先定力，一旦作出又无争议，不可变更，加之具体行政行为数量大，涉及面广，如因此而动，必然造成大量争议，行政机关无法应付。即使抽象行政行为被撤销，也不必重新处理据此作出的具体行政行为。当然，考虑到当事人对抽象行政行为申请复议的目的是维护自己的合法权益，所以如果当事人曾因适用违法不当的抽象行政行为而受到影响，可以在申请复议的有效期限内，以抽象行政行为被撤销为由提起复议申请，通过具体行政行为的复议制度解决问题。如果当事人因适用被撤销的抽象行政行为遭受损失的，可以在追索期限内要求国家赔偿，但索赔时效自作出具体行政行为之日起算。至于在抽象行象行政行为生效期间未适用该抽象行政行为的当事人，则无权提出赔偿的请求。因为未适用抽象行政行为，就意味着他不是抽象行政行为的相对人，自然无权申请复议，也无权获得赔偿。当然，除上述两种情形外，还存在一类曾适用过已被撤销的抽象行政行为，权利也因此遭受了损害，但未提出赔偿请求的当事人。他们有权提出赔偿请求，但应当在有效的索赔期内提出该要求，如果在有效索赔期未提出的，视同放弃了赔偿请求权。出现上述不同结果，并不意味着法制的不统一。也不意味着法律适用的不统一。它恰恰反映了请求国家赔偿的一个特点，即国家被动提供救济的特点，国家赔偿程序因当事人提出请求而开始，凡未提出赔偿请求或放弃请求的，国家不可能也不必主动给予赔偿。

（四）关于抽象行政行为的复议决定的性质

复议机关关于抽象行政行为的复议决定是对特定事项的裁决，对特定申请人的人身财产权利发生影响，因而其性质是具体行政行为。既然复议决定是具体行政行为，所以应当赋予当事人对此提起诉讼的权利，然而，一旦允许当事人对此类复议决定提起诉讼，那么必然面临法院审查抽象行政行为的问题。复议决定是关于维持或撤销抽象行政行为的具体行政行为，法院不仅要审查该复议决定证据是否充足，适用法律是否得当，程序是否合法，当然还要审查该抽象行政行为本身合法与否。所以，法院受理行政案件的范围也自然扩大到抽象行政行为。很显然，这与现行的行政诉讼法关于受案范围的规定是不一致的，为此，有必要同时修改行政诉讼法关于受案范围的规定，使二者协调起来。

应松年主编《行政行为法》，人民出版社1992年版，第755页，方世荣《论具体行政行为》武汉大学出版社1996年版，第88－90页。

国务院法制局编《行政复议条例释义》，中国法制出版社1991年版，第160－161页。

应松年主编《行政行为法》，人民出版社1992年版，第755－759页。杨解君、温晋锋《行政救济法》，南京大学出版社1997年版，第163页。

王名扬《法国行政法》，中国政法大学出版社1988年版，第150页。