两种土地、两种农民、三种利益主体，构成了今天中国城乡土地问题的基本利益结构。当前问题的真正焦点是农村非农用地如何在城市化进程中转移用作城市发展

当前土地政策的要点

樊纲

中国经济体制改革研究基金会秘书长、国民经济研究所所长

从经济发展的历史场合来讨论中国的城乡发展问题，不应该忘记，在过去的土地管理体制下，我们毕竟做成了三件大事：

第一，保证了中国13亿人口的粮食供给，在世界闹粮荒的时候，中国粮食基本上达到供求平衡，仍然不涨价。

第二，建成大量城市基础设施，使中国在发展中国家里成为基础设施改进最好的国家。

第三，30年的城市化和经济发展历程中，中国没有出现大批城市贫民，基本没有出现像圣保罗、墨西哥城、菲律宾马尼拉那样大面积的贫民窟。

这些取决于中国的土地制度。当然，改革需要继续深入。现在，我们面临许多问题，包括三农问题、城乡差距问题、土地的增值利用价值差异问题。这些都产生在经济发展的大背景下。

经济发展说到底是两个过程：一是工业化过程。一般理解为非农产业化过程——不是指农业产值越来越少，而是从就业的角度看，务农劳动力比重逐步下降。二是城市化过程。城市化在一定意义上伴随着服务业和农业的发展，城市集约利用基础设施，有利于基础设施投资的效率，有利于生产的社会化，也创造了更多的就业机会。

因此，工业化、城市化是经济发展的根本出路。很多问题，特别是三农问题、农民收入低等问题的解决也取决于此。

土地问题的利益结构

从理论上看，工业化、城市化是一个很长的历史过程。中国已经用了30年，也许还需要50年时间，甚至两三代人才能完成。而在这个漫长的过程中，我们要不断面对收入差距问题、“三农”问题、土地转移问题、城市化过程和农村农民利益的相对冲突，而且会出现长期“二元经济结构”。

二元结构反映在农村现实中，就会出现两种土地：一种土地可以转变成城市化用途，也就是说城乡边缘地带的土地可能有比较快的升值空间；另一些土地离城市比较远，农地转移的价值并不高。

在这样的背景下，农民可能也分成两种：一种是在城乡边缘的农民，本身就业已经发生改变，不再光靠耕种，更主要的收益从土地转让以及土地的升值中获得；另一种是在偏远地区的农民，农业依然是其主要收入来源。

此外，围绕土地，也形成了三种利益主体：中央政府、地方政府和农民。中央政府要顾及粮食问题以及城市流动人口问题；地方政府的利益点在于扩建城市，尽可能获得宽裕的用地，并在这个过程中减少拆除成本，获得最大收益；农民在土地的利益上有所区分，城郊地区农民主要的利益是分享土地增值收益，而在远离城市的农村，农民对土地的主要利益诉求仍然是社保。

这样，两种土地、两种农民、三种利益主体，就构成了今天中国城乡土地问题的基本利益结构。

在土地问题上恐怕没有一种完全自发的市场调节机制。地方政府发展地方的市场、农民争取自己的利益，在利益制约下实现博弈。这种情况下，三种利益集团要达到制衡，中央政府要起到一定作用，要加强土地监管特别是重视对农地的监管以及对农民社保的关注。另外也要从全国的角度，考虑粮食供给和城市贫民等问题。

当前制度和政策的要点

在土地管理制度和政策改革方面，十七届三中全会已经迈出了重大一步。对于这个制度的要点，我个人认为有以下几点：

第一是承包权问题。长期承包不是私有。两者的主要差异是，长期承包不能用土地去抵押、买断，去割裂开土地和农民的联系。拉美很多发展中国家采用了买断、私有权抵押的方式，土改以后农民有了土地私有权，可以买卖、抵押，最后多数国家都是30%～40%的农民离开土地长期成为失业人口。

长期承包权使中国有可能让农民长期不丧失土地。不丧失土地意味着农民在没有获得新的城市社会保障之前，仍然有土地作保障。

现在需要强调的一点是，土地承包权的转让是可以收回的。要让农民知道一旦他在城市失业，还能回到农村，通过某种方式收回承包权，继续耕种土地。

第二是土地流转问题。十七届三中全会的最大意义之一就在于把这个问题城乡统筹考虑，鼓励农民进城，而且鼓励农民在城市住下来，而在农村的地可以转包，使农民真正转移出来，使城市化得到发展。

第三是严格控制耕地。严格控制耕地向非农用地转换这是任何国家政府都要做的，中国也一直在做。

第四是城市边缘地区农地用途转变时，农民要获得收益。这叫做物权的保障。其重要意义在于逐步减少征地范围，把农地转为非农用地和土地国有化区分来看，农民可以直接参与土地收益权的分享，使农民在土地转换当中获得更大的利益。

第五是要认真思考土地用途转让过程中土地增值税的问题。城市边缘土地涨价，土地价值提升，很大程度上是因为城市投入了大量基础设施。因此这些土地中的部分收益应该收归地方政府，继续用于基础设施建设。这样，地方政府财政有了新的来源，农地的价值也适当均等了。

第六是农村非农用地转移和转让问题。我个人认为，农用地转成非农用地还不是当务之急，当前问题的真正焦点是农村非农用地包括宅基地、农村建设用地，如何在城市化进程中转移用作城市发展。

我们提出一个“地票”的概念。例如城市边缘地区农民已经进城，但他的土地不一定能马上进城。如果有“地票”，有土地交易所，农民就能够把土地换成城市的社会保障或城市的住房。而土地部门主要的责任是监管各地在土地交易中不违反农地用途的相关规定。至于怎么把非农用地转移到城市，可以更多地留给地方政府处理。

总之，首先要解决权证认定上的问题，使农村宅基地尽快加入城市化进程，其次是解决农业用地变成非农用地的问题。

我个人认为，中国确实有可能逐步完成工业化、城市化的进程，而不出现大规模社会动荡和大批城市贫民。过去的土地制度也完成了几件大事，通过进一步从现实出发进行改革，相信中国能够走出一条比较完美的工业化、城市化的发展道路。