一、基本案情

2005年1月，＊＊公司因货物申报情况与实际进口货物不符，被某海关科处罚款人民币35万元，有关《行政处罚决定书》于1月20日送达＊＊公司，该公司对此未提出异议并执行了处罚决定。2005年3月中旬，＊＊公司获悉海关对另一公司相似的申报不实行为只罚款人民币10万元，该公司认为某海关先前对其作出的处罚决定过重，有悖于过罚相当原则，遂于4月1日向某海关的上一级海关申请行政复议，请求复议机关考虑其实际过错程度重新进行量罚。复议机关经审查认为，＊＊公司针对某海关处罚决定提出的复议请求已超出《行政复议法》所规定的申请时限，且不存在延误期限的法定事由。鉴于此，复议机关根据《行政复议法》和《海关实施〈行政复议法〉办法》的有关规定，对＊＊公司的复议申请作出不予受理决定。

二、法律提示

本案涉及复议申请期限问题。复议申请期限是行政复议法中的一个重要的程序性规定，管理相对人是否在规定期限内对行政机关的具体行政行为提出异议，直接决定着复议机关能否接受其复议请求，关系到整个行政复议程序能否正常启动。行政复议实行“不申请不复议”原则，提出复议申请是启动行政复议程序不可或缺的一个重要环节，公民、法人或者其他组织申请行政复议须具备一定条件，条件之一就是要在法定期限内提出复议申请，否则将视为其自动放弃通过行政复议获得相应救济的权利。

关于行政复议的申请期限问题，《行政复议法》第九条明确规定：公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算（《海关实施〈行政复议法〉办法》对上述问题也有相同规定）。

法律对行政复议的申请期限作出限制性规定主要有两方面作用：一方面，规定一定的期限，在此期限内，管理相对人一方如果认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，可以随时提出复议申请，有利于其合法权益；另一方面，如果不对申请复议的期限加以必要限制，就会因为时过境迁以及各种因素的变化，致使复议机关对很长时间以前发生的具体行政行为难以查清有关事实，从而影响其对上述行为的合法性和适当性作出公正、准确的判断；同时，在具体行政行为经历很长一段时间以后，依据其所产生的法律后果已经成为现实的行政管理秩序的一部分，如果再对该行为予以改变（撤销或变更），不利于行政管理秩序的稳定。因此，法律对复议申请期限作出限制性规定，有利于促使申请人及时提出复议申请，保证行政争议适时得到解决，确保行政管理秩序的稳定。

根据《行政复议法》和《海关实施〈行政复议法〉办法》的有关规定，除法律有特殊规定的情形外，申请行政复议的期限是公民、法人或者其他组织自知道有关具体行政行为发生之日起六十日内。应该说，上述规定本身并不难以理解，但实践中许多复议申请人由于对其中一些具体问题缺乏正确认识，未能在法定期限内提出申请，以至于丧失了通过复议程序寻求行政救济的权利（从海关复议实践来看，绝大多数不予受理的复议案件均是由于申请人超期复议所致）。为减少和避免上述情况的发生，确保管理相对人充分行使法律所赋予的复议权利，本文将结合有关规定，重点说明以下问题。

（一）“知道”发生具体行政行为有哪些标准？

根据《行政复议法》的规定，行政复议的申请期限，是从管理相对人知道具体行政行为发生之日起计算的，从该日之后起的六十日内，管理相对人有权申请行政复议。那么，如何判断管理相对人“知道”具体行政行为的发生呢？实践之中，根据具体行政行为作出方式的不同，认定的标准也有所不同：如果海关以书面方式作出某一具体行政行为，则管理相对人收到有关书面决定之日（即有关文书送达之日）就是其知道海关作出某具体行政行为的日期，由于实践中海关绝大多数执法行为都是以书面方式作出的（如行政处罚决定书、税款缴款书等），该标准是认定管理相对人复议申请期限时间起点的一种主要方式；如果海关作出具体行政行为的书面决定是通过公告形式送达的，则以公告注明的日期或者以公告的日期，作为管理相对人知道具体行政行为的日期；如果海关作出具体行政行为后不送达书面决定，则按照管理相对人所主张的实际知道具体行政行为的时间，作为其知道具体行政行为的日期，作为被申请人的海关对此有异议的，应说明理由并提供相关证据，由复议机关根据事实情况，按有利于管理相对人的原则作出认定。

需要说明的是，《行政复议法》第九条中所规定的“知道”，是指法律上的推定，所谓“推定”是指不论管理相对人实际上是否知道行政机关作出具体行政行为，只要客观上存在知道的条件和可能（譬如有关法律文书已送达当事人），复议机关就有权推定管理相对人“应当知道”具体行政行为已经作出这一事实。由于管理相对人自身过错，应当知道而没有知道行政机关作出具体行政行，致使超过规定期限申请复议，复议机关有权不予受理。例如，某律师作为某公司的委托代理人负责与海关接洽，代为办理签收海关《行政处罚决定书》等事项，其在签收《处罚决定书》后，因工作疏忽没有及时向某公司告知有关情况并递交法律文书，致使该公司未能在法定期限内申请行政复议。在此情况下，复议机关有权推定某公司在其代理人签收《行政处罚决定书》之日即是其应当知道海关作出具体行政行为的日期，该公司未在此后的六十日内申请复议，系由于其代理人的过错造成的，不属于《行政复议法》规定的可以延期申请复议的“正当事由”，其超出规定期限所提出的复议申请不应予以受理。

（二）具有“持续状态”的具体行政行为复议申请期限如何确定？

所谓具有“持续状态”的具体行政行为，是指行为方式对外表现为处于连续或继续状态的具体行政行为。例如，海关依据《海关法》第六条规定对有走私犯罪嫌疑的当事人或者对涉嫌走私的货物、物品所采取的扣留措施，就是一种典型的具有持续状态的具体行政行为。在海关执法实践中，由于此类具体行政行为与非持续状态的具体行政行为对管理相对人所造成的影响存在较大差异，因此对此类行政行为的复议申请期限，海关规章作出了特殊规定。《海关实施〈行政复议法〉办法》第九条规定，“海关的具体行政行为（包括作为与不作为）是持续状态的，提出行政复议申请的期限自该具体行政行为终了之日起计算”。如何理解上述规定呢？我们以海关扣留行为为例加以说明。例如，某海关于2004年3月10日以涉嫌走私为由扣留了某公司一批进口货物，并向该公司出具了扣留凭单。该海关后经调查发现，认定该公司走私证据不足，遂于同年4月15日对上述货物解除了扣留。根据《海关实施〈行政复议法〉办法》的规定，某公司如果不服海关扣留货物行为，可在海关解除扣留决定作出之日（即扣留行为终了之日）起六十日内向有管辖权的复议机关申请复议，而并非是在收到海关扣留凭单之日起的六十日内申请复议，这就是《海关实施〈行政复议法〉办法》对具有“持续状态”的海关具体行政行为复议申请期限作出的特殊规定。当然，该公司也可以在收到海关扣留凭单后立即提出复议申请，但与前者在复议请求事项上将有所差异。在海关作出扣留决定后（扣留行为持续期间）申请复议，某公司可请求复议机关依法撤销被申请人实施扣留这一具体行政行为，而如果某公司在扣留行为终了后申请复议，由于扣留行为本身此时已不存在，要求撤销该行为没有实际意义且无法操作，因此申请人在此情况下只能要求复议机关确认被申请人扣留行为违法。对于上述两种情形，复议机关均应予以受理并作出相应决定。

（三）哪些情形可以延期申请行政复议？

一般情况下，管理相对人应当严格遵守复议申请期限，在规定时限内提出复议申请。但为充分保障管理相对人的合法权益，针对实践中出现的某些特殊情况，行政复议法也作出了适当延长复议申请期限的规定。《行政复议法》和《海关实施〈行政复议法〉办法》规定，“因不可抗力或者其他正当理由耽误法定申请期限的，申请期限自障碍消除之日起继续计算”。据此，复议申请期限在以下两种情况可予以延长：一是因“不可抗力”而延误期限，这里的“不可抗力”是指不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。其中“不能预见”是指根据现有技术水平和正常认知能力，一般社会个体对某类情况的发生事前不可预见；“不能避免并不能克服”是指尽管已尽到最大努力并采取了一切可以采取的防范措施，一般社会个体仍不能避免某类情况的发生亦无法克服由此产生的后果，上述三项条件必须同时具备方构成不可抗力。同时，不可抗力作为一种不受人主观意志支配的客观情况，通常表现为某些自然现象（如地震、台风等自然灾害）和社会现象（如战争、罢工等社会问题）。根据《行政复议法》的规定，如果因出现不可抗力情事致使申请人的行动受阻而无法在法定期限内提出复议申请，复议申请期限可暂时中止，待不可抗力事由消除后再继续计算。二是因“其他正当理由”而延误期限，例如，公民突患急病、重病，法人或其他组织处于合并或分立阶段以及行政机关对管理相对人申请复议进行阻挠等情况，致使管理相对人难以正常行使复议申请权。在此情况下，复议申请期限也应适当予以延长。

（四）未在规定期限内申请复议是否还有其他救济途