土地使用权划拨是指有批准权的人民政府依法批准，在用地者缴纳补偿、安置等费用后将该幅土地交其使用，或者将土地使用权有偿交给土地使用者使用的行为。近年来，随着我国城市建设的发展和房地产市场的日趋活跃，划拨土地使用权进入市场的行为日益增多。如何搞好划拨土地使用权评估，规范房地产中介市场，本文试图就此谈一下看法。

一、划拨土地使用权价格的涵义及构成

划拨土地使用权价格，是指通过划拨方式取得的土地使用权在对应状态下的价格，它一般为通过划拨方式取得并开发至对应的基础设施状况下的土地资产价格。为配合和促进国有企业改革，国土资源部于2001年2月3日下发了《关于改革土地估价结果确权和土地资产处置审批办法的通知》(国土资发[2001]44号)，通知中明确地提出了“划拨土地使用权价格”的涵义及其相关问题。这一问题的提出，将实际存在于房地产市场并不断以各种形式表现出来的划拨土地使用权价格公开化、合法化。《通知》指出：“为支持和促进企业改革，企业改制时，可依据划拨土地的平均取得和开发成本，评定划拨土地使用权价格，作为原土地使用者的权益计入企业资产”。可见，划拨土地使用权价格由两个方面构成：一方面是划拨土地使用权的取得成本，即无偿或有偿取得划拨土地使用权直接支出的有关费用，如拆迁补偿安置费等；另一方面是在对应的划拨土地上所投入的土地开发成本，如场地平整等改善土地利用条件的合理费用。

二、关于划拨土地使用权评估值中是否应包括土地使用权出让金的问题

对划拨土地使用权评估值中是否应包括土地使用权出让金的问题，学术界一直没有统一权威的定论。有人认为“取得划拨土地使用权，未向国家缴纳土地出让金，评估值中不应包含土地使用权出让金”。也有人认为“如果划拨土地使用权评估值中不包括土地使用权出让金，国有资产就会流失”等等。关于这一问题，笔者认为，从理论上讲，划拨土地使用权评估值中不应包括土地使用权出让金(这一点，可从前面所述的“划拨土地使用权价格的涵义及构成”中很直接地得到答案)。但在具体评估时，根据不同的评估目的，在评估报告中应就土地出让金的有关事项予以特别说明。

(一)以转让为目的，转让后按国家有关规定，受让方不需办理土地使用权出让手续，土地仍属划拨性质的，土地评估值中不应包括土地使用出让金。

(二)经有批准权的人民政府批准转让后变更为出让地，以给受让人提供地价依据作为估价目的的，评估机构出具的评估报告中应包含划拨土地使用权价格及土地使用权出让金的款项，并注明以上两项之和为受让人合法取得该土地使用权时所应支付的费用，同时，应分项就支付时间、原因及对象等加以具体说明。

(三)以抵押价值为评估目的时，划拨土地评估值中不应包括土地使用权出让金。

对此，《房地产估价规范》第6条明确规定：“以划拨方式取得的土地使用权连同地上建筑物抵押的，评估其抵押价值时应扣除预计处分所得价款中相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额”。举一个典型的例子：某企业用划拨土地使用权及地上房屋抵押贷款，评估机构评估抵押物价值达1000万元(含土地出让金400万元)，结果该企业从A银行贷款700万元(1000万×70%)，到期不能还贷，对该抵押房地产依法拍卖变现1050万元，这1050万元在扣除土地出让金400万元后，A银行仅就余下的650万元有优先受偿权，无疑银行贷出的款虽说设定了抵押，但也无法得到预期的完全保障，银行的利益受到损失。因此，在以抵押价值为评估目的时，划拨土地评估值中不应包括土地使用权出让金。

(四)以确定拍卖底价为目的时，划拨土地的评估价值从理论上讲虽然不应包含土地使用权出让金，但在实际操作出具估价报告时，应把土地使用权出让金作为土地价值的一个内容并予以必要的说明，其理由是，《城市房地产管理法》(主席令第29号)第50条规定：“设定房地产抵押权的土地使用权是以划拨方式取得的，依法拍卖该房地产后，应当从拍卖所得的价值中缴纳相当于应缴纳的土地使用权出让金的款额后，抵押权人方可优先受偿”。照此规定，划拨土地拍卖时，应假定其为出让土地进行评估拍卖，然后以拍卖所得的价款扣除国家应得的土地出让金后，余下部分由抵押权人优先受偿。由此可以看出：确定拍卖底价的划拨土地使用权评估价值中应包括土地使用权出让金的款额，并予以必要说明，否则，拍卖所得中无法扣除土地出让金。

三、其他几个应该注意的问题

(一)在对划拨土地使用权价值进行评估时，其取得成本和开发成本两项构成均应取社会平均成本，而非个别成本。

(二)关于土地使用权年限的问题。由于划拨土地没有土地使用年限的具体规定，而土地价格评估结果又直接与土地使用年限有关。对此问题，建议在评估时，将划拨土地使用权年限设定为从估价时算起至各类用途用地的法定最高出让年限。

(三)对含有划拨土地使用权的评估报告，不能简单的以一个数据作为评估结果，还必须就评估的具体项目予以详细说明，以便切实为实现评估目的提供真实可行的依据。如划拨地进行房地产抵押时，其评估值是否含有土地出让金的款额，直接关系到银行做出的“可予以贷款的数额占评估值的比例”的决定，这一点尤应引起注意。

(四)在对拆迁范围内的房地产特别是居民住宅进行评估时，其占用的划拨土地使用权应予以特殊的考虑。

在我国没有法律规定之前，在城市范围内的土地和城市范围以外的国有土地，除出让土地以外的土地，均按划拨土地进行管理，城市拆迁范围内相当多的居民住宅即属此类。根据《城市房屋拆迁管理条例》(国务院305号令)第24条规定：“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。对拆迁范围内的划拨地房地产进行评估时，考虑到拆迁评估属补偿性质，主要应针对房地产现状进行评估，而不应考虑土地未来的潜在价值，不能用最高最佳使用的预期原则进行评估。同时，在对旧城区的民宅进行拆迁评估时，应考虑到此类房屋占地很多是由继受而来，虽然现在对这一块作为划拨土地在进行管理，但在评估时也应考虑这种继受取得与典型的划拨取得之间的差异，以充分体现公开、公平、公正的原则。