行政处罚的原则有：（一）处罚法定原则；（二）公正公开原则；（三）处罚与教育相结合原则；（四）保障当事人程序权利原则。《行政处罚法》第四条规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。

试论行政处罚的法制统一原则

导言：1996年3月17日第八全国人民代表大会第四次会议审议通过了《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》），自1996年10月1日起施行。这是的一部旨在规范行政处罚的设定和实施，保障行政机关有效地实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人和其他组织合法权益的基本法律。《行政处罚法》应是我国行政处罚领域中的根本法。从法理上讲，普通性法律或称一般性法律（基本法以外的法律）、法规和规章在设定和实施行政处罚方面都必须遵从《行政处罚法》的规定。

但是在具体执法工作中，有的法律规定的处罚程序明显和《行政处罚法》不一致，甚至可以说与《行政处罚法》的规定相矛盾。如《中华人民共和国道路交通安全法》（2003年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过，自2004年5月1日起施行，以下简称《道路交通安全法》）和《中华人民共和国治安管理处罚法》（2005年8月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议审议通过，于2006年3月1日起实施，以下简称《治安管理处罚法》）在行政处罚适用简易程序的标准和当场收缴罚款的情形与《行政处罚法》的规定就不尽一致。

《行政处罚法》第三十三条就明确规定：违法事实确凿并有法定依据，对公民处以五十元以下，对法人或者其他组织处以一千元以下罚款或者警告，可以当场作出行政郸罚决定。

《道路交通安全法》第一百零七条第一款规定：对道路交通违法行为人予以警告、二百元以下罚款，交通警察可以当场作出行政处罚决定。

《治安管理处罚法》第一百条规定：违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者二百元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。

《行政处罚法》第四十七条规定依照本法第三十三条的规定当场作出行政处罚决定，有下列情形之一的，执法人员可以当场收缴罚款：（一）依法给予二十元以下的罚款的；（二）不当场收缴事后难以执行的。第四十八条规定在边远、水上、交通不便地区，行政机关及其执法人员依照本法第三十三条、第三十八条的规定作出罚款决定后，当事人向指定的银行缴纳罚款确有困难，经当事人提出，行政机关及其执法人员可以当场收缴罚款。

《道路交通安全法》第八十九条规定行人、乘车人和非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；第一百零八条第二款规定对行人、乘车人和非机动车驾驶人的罚款，当事人无异议的，可以当场予以收缴罚款。

《治安管理处罚法》第一百零四条第一项规定：被处五十元以下罚款，被处罚人对罚款无异议的，人民警察可以当场收缴罚款。

通过从以上法条的对比中，我们不难看出《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》与《行政处罚法》适用简易程序的行政处罚标准和当场收缴罚款的情形上的确出现了一些差异，产生了不相一致的地方。在这里我们并不是否定《道路交通安全法》及《治安管理处罚法》对于维护道路交通秩序，维护社会治安秩序，保障公共安全，保护人身安全和公民、法人或其他组织的合法权益，规范和保障公安机关及人民警察依法履行管理职责所发挥的积极作用。只是想从法理上的角度谈谈自己对行政处罚法制统一原则的理解。

目前基于上述情况出现，基本上有以下两种观点来加以解释。一种观点认为：《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》与《行政处罚法》在行政处罚相关规定上的不一致，实际上只是同位阶法律的不一致，应适用新法优于旧法的原则。另一种观点认为：《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》为特别规定，《行政处罚法》为一般规定，应适用特别规定优于一般规定的原则。

笔者认为，上述两种观点都是片面的理解，是不正确的，是不符合法制统一原则的。

根据《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）第八十三条规定：同一机关制定的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，特别规定与一般规定不一致的，适用特别规定；新的规定与旧的规定不一致的，适用新的规定．从表面上看，三部法律因颁布时间和适用领域不同，上述两种观点似符合《立法法》的规定，其实并不尽然。因为《立法法》第八十三条规定强调的是同一机关制定的法律，可全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会并非同一机关。

从我国《宪法》关全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会的职权规定，就不难看出这一点。《宪法》第六十二条详细规定了全国人民代表大会的十五项职权，其中第（十一）项规定：改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。《立法法》第八十八条第（一）项规定：全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律，有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第六十六条第二款规定的自治条例和单行条例；《宪法》的第六十七条又详细规定了全国人民代表大会常务委员会的职权二十一项职权，其中第（二十一）项规定：全国人民代表大会授予的其他职权。通过对这两项职权的对比，我们不难看出全国人民代表大会在等级上应高于全国人民代表大会常务委员会，而决非《立法法》第八十三条规定所强调的同一机关。

《宪法》第六十二条第（三）项规定的全国人民代表大会的职权为制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。《宪法》第六十七条规定的全国人民代表大会常务委员会职权其中第（二）项为：制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；第（三）项为：在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。《立法法》第七条第二款规定全国人民代表大会制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。

《立法法》第七条第三款规定全国人民代表大会常务委员会制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。通过对制定法律权限规定的对比并结合级别的规定，我们可以得出这样一个结论：全国人民代表大会制定的是基本法；全国人民代表大会常务委员会不能制定基本法，只能制定基本法以外的其他法律，或称普通性法律，也有人称为一般性法律；全国人民代表大会制定的法律应为上位法，全国人民代表大会常务委员会制定的法律为下位法。也就是说《行政处罚法》是全国人民代表大会制定的法律，是基本法律。《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》是全国人民代表大会常务委员会制定的法律，不属于基本法律，应称为普通性法律或一般性法律。叁部法律的制定机关不同，法律效力也不属于同一个等次，《行政处罚法》的法律效力高于《道路交通安全法》和《治安管理处罚法》。

《行政处罚法》为1996年制定，《道路交通安全法》为2003年制定，《治安管理处罚法》为2005年制定，如果从发展的角度来考虑，《行政处罚法》的有关规定可能已不适合经济和社会发展的实际，应尽快进行修订。但是在《行政处罚法》未作修订之前，应严格遵循《行政处罚法》规定。一个良好的社会秩序决非只是单纯靠提高当场实施和收缴罚款的数额这一途径来实现的。更不能因为这两部法律的实施主体为具有至高权力的公安机关，在制定法律时就能突破法制统一原则。相反作为人民公仆的公安机关应更好地维护法制统一原则。如果全国人民代表大会想赋与全国人民代表大会常务委员会更大的职权，根据《宪法》的规定，也应作出明文规定。如果在修订《行政处罚法》时，亦不宜采取法律另有规定的除外的表述方式，否则《行政处罚法》就无制定的必要，任一法律皆可突破《行政处罚法》的原则规定，这也必将会加重部门利益法律化的现象。法制统一原则不仅要在执行法律过程中坚持，在立法过程中更应坚持，这也是依法治国的必然要求。

《行政处罚法》第四条

公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。