明治宪法对政府的违法行为并没有规定赔偿条款，因此，赔偿责任几乎都是建立在司法判例上。经过一段时间的摸索，日本法院建立了如下的政府侵权赔偿责任制度。政府行为被分成两类：政府权力职能和非统治职能。权力职能完全由公法调整，因此，民法典的侵权规定不能适用于这种行为，它们不会产生赔偿责任，即使在第三方受到明显的故意或过失伤害的案件中也是这样。另一方面，非统治职能造成的侵害根据民法处理，所以，普通法院可以受理非统治行为所导致的赔偿诉讼。

权力职能包括警察权、立法权、军事权和金融权。在行使这些权力的时候，如果个人的权利受到不法侵害，但没有具体的法律规定赔偿请求权，根据明治宪法，国家不承担赔偿责任。从明治宪法开始就确立了这一原则，而且从未受到过严重的质疑。

非权力职能在司法实践中更难掌握，它或者是为了国家的利益执行纯粹私人的经济联系，或者为了一般公众利益而执行的公共行政行为。从明治宪法开始，国家就必须对纯粹私人经济行为所产生的合同和侵权负赔偿责任，在执行这些活动时，国家被视为普通的法人。

对于既不是纯粹的私人经济行为又不是行使主权的公共行政的政府赔偿责任，在明治宪法时期获得了最大的发展。有两个领域可以有潜在的赔偿责任：第一，由国家建设或管理的桥梁、公路、大堤、建筑物或其他建筑可能会因为公共设施管理不当而造成损害，在这种情况下的问题是，民法典第717条为建筑物或其他建筑的不当管理所规定的严格雇主、雇员责任是否能够适用；第二，诸如邮局这样的国营事业的过失或故意行为可能会导致侵害第三人的权利，这种情况下的问题是，这种行为究竟是只追究有关官员的个人责任，还是适用民法典第715条对雇主赔偿责任的规定。

在第一个领域，建筑物和其他构造管理不当的赔偿责任发生了很大的变化。刚开始，法院认为民法典不适用于河流工程、公路和国营兵工厂的爆炸所造成的损失。然而，在1916年，最高上诉法院改变了早期的立场，适用权力/非权力划分标准。在一个案例中，市立学校的学生们在游乐中，旋转木马突然塌毁，造成一个学生死亡，法院判定这个城市为其旋转木马的过错管理负担赔偿责任。（注：转引自周汉华、何峻著：《外国国家赔偿制度比较》第183页，警官教育出版社，1992年版。）这个案例以后，民法典第717条建筑物管理不当的赔偿责任开始适用于国家。

在第二个领域，公共事业官员的过失的雇主赔偿责任问题，处理方法不确定。某些案例中民法典第715条被适用于国家，如学校在游览中由于教师的过失，使学生受到严重的伤害，国家要负赔偿责任；邮政储蓄银行官员的重过失，错误地使假冒者提走款项，国家也要承担赔偿责任。（注：王名杨主编：《法、美、英、日行政法简明教程》，第292页，山西人民出版社，1991年版。）

这就是采用战后新宪法时国家赔偿责任的状况。新宪法第17条规定：如果因为任何公共官员的违法行为而蒙受损失，每一个人都可以根据法律规定，对国家或公共团体提起赔偿诉讼。这就改变了战后官员违法行为的赔偿责任豁免原则。任何受到政府官员违法行为侵害的人都有权要求赔偿。这代表了一种与明治宪法完全不同的处理政府侵权责任的方式。然而，宪法同时又规定赔偿请求须根据法律规定受理，因此，日本国会面临的直接问题是怎样将宪法的规定通过法律付诸实施。

国会法律委员会的第一个建议是通过修改民法典实施宪法第17条。1946年9月，法律委员会提出了对民法典的一系列修正案，规定行使公共权力的官员的过失和故意行为，国家承担赔偿责任。这一方案遭到了反对，因为日本国会认为公共权力所导致的诉讼不是私法所处理的问题，不能适用民法典的规定。立法者和学者都认为，新宪法并不想消除公、私法的划分，因此，国家赔偿责任应该保持其公法特征，并通过特别立法来实施宪法。

因为这些考虑，日本国会决定起草一部独立的法律，确定国家赔偿责任的原则，这样的法律将承认公共权力职能的国家赔偿责任，并公开承认公共设施不当管理的国家赔偿责任。

1947年7月，日本内阁将国家赔偿法草案送交国会，同年10月27日正式成为法律。