在政府效益审计发展初期，以政府运行成本的视角对政府行政支出的效益情况进行审计评价具有可行性，也是当前开展政府行政支出效益审计的突破口。笔者结合自身审计实践谈谈对此的一些思考和尝试。

一、目前政府行政支出管理的基本状况

近年来财政部门出台了一系列加强和规范预算管理的措施和办法，对行政支出预算管理主要按“人员经费按标准，公用经费按定额，专项经费按财力可能”的原则编制，取得了一定效果。但实际执行中还存在一些问题，主要表现在以下方面：

（一）行政经费支出增长过快，公务支出尤其是职务消费支出增幅较大。某地抽查20家机关单位2003年以来支出反映总体呈逐年递增的趋势，年平均递增近50%，专项支出年平均递增超过了100%.其中行政事业性专项支出2005年支出比2003年翻了一番，远远高于基本支出的增幅。3年来20家机关单位招待费、会议费、车辆购置、出国费用、培训费五项支出，年平均递增超过30%，尤其是会议费、出国费用两项年均增幅超过了60%.

（二）基本经费与项目经费管理“一紧一松”，预算约束软化现象未得到根本改观。财政对基本经费基本做到了公开、透明；而对项目经费的管理则相对滞后，基本延续了原有管理模式，项目安排标准不明确、立项目的不明确、支出范围不明确，从而产生了一系列问题。一是会议费、差旅费、招待费等支出内容在项目经费支出比重过大。二是项目设置过多，基本支出与项目支出存在混淆现象，后续管理监督难度大。三是项目预算编制有待细化。

二、以成本视角对政府行政支出进行效益评价的思考和尝试

政府行政支出即政府行政管理费支出，也是政府运行成本的重要内容。以政府运行成本的视角对当前政府行政支出管理状况进行经济性、效率性和效果性等效益评价，跳出了原有审计思维定式、开阔了审计视角。

（一）对政府运行效能进行评价

近年来财政部门一般在七、八月即开始着手布置次年预算编制工作，年度预算经过“两上两下”，人大还要对部分部门预算进行审核。但年中项目经费高追加情况比较严重，大量支出指标还要通过年中追加下达，既弱化了预算执行的严肃性，一定程度上也是重复工作，耗费了财政部门和经费申请部门的大量精力，更不利于按财政改革的要求及时转变管理职能、提高政府运行效能。

（二）对支出控制管理制度的有效性进行评价

综合近几年政府行政支出增长过快、日常公务支出在项目支出比重偏大的问题，反映了现有经费增收节支考评办法未达到控制经费支出的目的，即其政策效果不明显。现行经费增收节支奖励办法主要考核部门基本经费节余，项目经费未列入考核范围。而基本经费中人员经费、对个人和家庭的补助两项属于刚性支出，基本经费节约主要依靠节省公用经费。在招待费、会议费等公务支出居高不下、现有公用经费定额偏低等情况下，部门往往通过公用经费挤占项目经费的办法来实现“节支”。

而项目安排上专项工作与机关固定职能的界限不清，项目经费安排标准难以统一，项目安排项目结余资金处置等配套办法不完善等问题，揭示了财政项目经费绩效考评制度实际难以开展的状况和原因，反映了绩效考评制度未能切实发挥财政支出效益评价对推进财政支出改革、提高财政决策水平的重要作用。

（三）对政府运行成本结构的合理性和效率性进行评价

政府运行成本包括人力成本、公务成本、设施成本三部分，这三部分是一个相互作用的有机整体，其中起主导作用的是人力成本，表现最活跃、变动最显著的是公务成本，即公务成本弹性最大。人力成本偏低不利于调动控制公务成本的积极性、发挥分配机制的激励作用。

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