征收人先实施征地，再办理征地手续是否合法？

即使当事人的土地全部被国务院征地审批征用，市政府和国土资源局的征地程序、补偿费的征地方案都违反了程序的规定。

比如，房屋征收的决策阶段，包括申请、规划、制定征收补偿方案、风险评估、资金筹措等，都是必不可少的。在实践中，地方分管拆迁工作的部门违规操作或转变观念的现象非常普遍，比如用某种意见代替相关的征收文件，“先上车，再补票”，这不仅是对行政权力的侵犯，同时也严重损害了被拆迁人的大多数权益。

为什么征地审批文件如此重要？“一书四图”逐级上报的目的是获取最终的征地审批文件，俗称“征地审批文件”。显然，征地审批文件在征地项目中起着核心作用，是项目能否开工的最重要的文件依据。

我们知道，任何单位和个人需要使用建设用地的，必须依法申请使用国有土地，而不是直接在集体土地上建设。这里所说的国有土地，包括原属于国家所有的土地和原属于国家征收的农民集体所有的土地。因此，要进行开发建设，首先要涉及土地征用程序。根据土地用途的不同，可分为农用地和建设用地。《土地管理法》第四十四条规定，建设占用土地涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转为建设用地的审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的公路、管道、大型基础设施建设项目和国务院批准的建设项目占用的农用地转为建设用地的土地，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的市、村、集镇建设用地规模范围内，为实施规划而将农用地转为建设用地的，由原批准土地利用总体规划的机关按照年度土地利用规划批准。在批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。本条第二款、第三款规定以外的建设项目占用的土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。简而言之，重大项目由国务院批准；一般项目由省政府批准。

农业转建设后，要办理征收审批手续。《土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地，应当经国务院批准：（一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过35公顷；（三）其他土地超过70公顷。征收前款规定以外的土地，由省、自治区、直辖市人民政府批准，报国务院备案。征用农用地的，应当依照本法第四十四条的规定提前办理农用地转用审批。其中，国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续。省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，应当同时办理征地批准手续，不得再办理征地审批。超越征地审批权限的，应当依照本条第一款的规定重新办理征地审批。