财政预算执行审计，是审计署和地方各级审计机关分别在国务院总理和本级政府首长的领导下，对本级财政预算执行情况实施的审计。这项工作自1995年审计法颁布实施以来，已在各级审计机关试点、运行了12年，积累了很多操作的经验，也为规范财政预算管理做出了大量工作，发挥了积极的促进作用。但距财政预算执行审计“摸清家底、揭露问题、规范管理，促进改革，制约权力，提高效益”的目标尚有一定差距。特别是在省以下地方各级审计机关，就连摸清家底、揭露问题、规范管理这些最基本的目标也很难实现，不少地方审计机关的财政预算执行审计流于形式的现象是存在的。要使预算执行审计真正成为政府加强宏观调控和预算管理的有力手段，成为人大监督财政收支的必经程序，成为国家审计的主体工作，并达到预定目标，我们就必须认真研究现阶段财政预算执行审计中存在的问题，结合财税体制改革，以科学的发展观为指导，对财政预算执行审计进行合理的职能定位，在今后的审计实践中不断探索和改进。

一、现阶段地方财政预算执行审计监督存在“没有完全到位”的问题

（一）财政预算执行审计的指导思想没有完全到位

目前的财政预算执行审计，基本上还是对预算执行结果的事后监督，没有真正做到对预算从编制、批复、调整、执行、效益整个过程的全面审计监督。总体上还没有跳出原来财政财务收支审计的框框，预算执行审计的指导思想、目标定位、职能作用和力度还远远没有到位，没有真正确立起核实收支，摸清家底，促进财政管理公开、透明、规范、科学的思想理念；没有真正确立起统筹规划，分步实施，突出重点的思想理念；没有确立运用审计监督，规范财政管理，推动财政体制改革，促进防范和控制财政风险，为政府的宏观决策服务的思想理念。财政预算执行审计缺乏整体性、宏观性和前瞻性。

（二）严格审计执法没有完全到位

依法审计，严肃审计执法，做到有法必依，执法必严，违法必究，是审计工作的本质要求。但在实际工作中，地方审计机关很难做到依法审计和处理，执法力度没有完全到位。因为财政预算执行审计工作直接受政府领导和控制，这就使得预算执行审计的实际功效和辅助人大预算监督的功能大大受到限制。政府对财政预算的确定和调整拥有实际控制权和操作权，审计财政预算实际上就是审计政府，这样一来，作为政府组成部门的审计机关对预算执行问题的审查、处理就难免受到限制。许多重大问题特别是那些与政府直接关系的问题容易被掩盖，难以对外披露，结果是查出问题一大堆，真正能写进报告的问题却寥寥无几，且大都是一些不痛不痒的问题。严重违反预算法，随意和虚列财政支出、侵占挪用财政资金等违规违法行为难以被有效制止。其主要表现：。一是涉及上下级利益关系的问题，如地方财税部门采取隐瞒、截留、挤占挪用等方式，任意调节预算收支规模，同级审计机关往往从地方保护主义的角度出发，难以真正做到如实披露，严格执法；二是受财政部门财权的制约，审计的独立性难以真正发挥。目前，审计机关经费独立的问题还没有得到解决，审计机关在经费上受制于财政部门，客观上势必会影响到审计机关对财政部门的监督力度，不能保证审计独立性特点的发挥；三是有的政府领导干部怕损害本级政府或其所管辖部门的利益或声誉，阻挠干预审计机关独立严格执法。

（三）财政预算执行审计规范性制度建设没有完全到位

目前，我国的财政预算在编制和执行中还存在：编制粗糙、内容简单，缺乏科学依据、程序不规范，透明度不高，执行不严等问题，还无法做到象一些西方发达国家那样，预算一经批准，即使一张纸、一瓶墨水都不得随意增加。财政预算编制执行的不规范、不到位，也决定了预算执行审计的制度规定不可能一步到位，跟不上财政改革的步伐：一是财政预算执行审计规范性制度建设滞后。近几年，财政部门先后进行了会计集中核算、政府采购、部门预算、国库集中支付等一系列的围绕建立公共财政为中心的改革措施，但并未出台与之相配套的审计监督办法。二是《审计法》规定的本级预算执行审计和实际操作存在矛盾。从法理上讲，预算执行审计应包括本级财政的收入和支出两方面，但在实际操作中由于审计管辖的强制划分，往往收入方面资料不全面。如增值税属中央和地方财政共享收入，其征收管理由国税部门负责，地方审计机关却不能对同级国税部门进行审计。这就使地方预算执行审计的资料不完整、不全面。随着经济结构的多样化，非公有经济的税收将成为财政收入的一个重要来源，但依据现有的审计法规，审计机关无权对非公有经济企业的纳税情况进行审计监督。审计的分析、评价不具有全面性。三是预算编制过粗，审计标准难以把握。现行的财政预算除人头经费外，大多按预算科目切块安排，没有细化到单位或用款项目，较为笼统，弊端较多，审计无法对预算执行做出科学的判断和认定。

（四）审计风险防范措施没有完全到位

目前，社会各界对审计的期望值及审计结论的依赖程度越来越高，审计结论的服务对象也日趋广泛。特别是随着审计环境的变化，市场经济的深化，科学技术日新月异的发展，审计监督对象的违法违纪手段和工具更加隐蔽和先进，这无疑加大了审计风险。从审计情况来看，审计机关和审计人员对财政预算执行审计风险防范的重要性认识不足，采取的措施也没有到位。一是对被审计单位所提供资料的真实性、完整性基本上没有保障措施，即便推行审计承诺制度，对被审计单位不愿签字认证的行为，无法制裁。二是审计的深度、广度不够。由于受审计时间、力量、权限及管辖范围的制约，审计往往只重视财政资金的静态审计，忽略动态审计，没有把财政资金的配置使用状况与相关事业的发展联系起来，做到审计监督“横向到边，纵向到底”。三是审计手段落后，增加了风险隐患。

二、构建财政预算执行审计监督体系的对策

（一）真正把财政预算执行审计作为审计机关的第一要务

在市场经济和公共财政体制要求审计机关要树立“大财政”的观念，形成综合财政审计监督机制。集中配置审计资源，对公共财政资金从收入组织、预算编制、拨付执行、管理使用等过程环节的审计；对公共财政资金的运动过程进行审计监督，并对其真实性、合规性和有效性发表审计意见：最终以审计报告和审计信息的形式反映审计成果，影响和提供对政府公共财政行为的决策评价。把财政预算执计审计作为机关根本性、首要性的监督内容，把它作为审计工作的重中之重。充分认识财政预算执行审计是审计机关的永恒主题，是有效发挥审计法定职责的需要，是不断提升审计机关的层次和水平，树立审计机关权威的需要。在指导思想上树立为党委政府决策管理和人大监督服务，推进公共财政审计制度的深入。