1996年1月4日，一位名叫丘建东的公务员走进了福建省龙岩市中级人民法院。在这里，他以当地公用电话亭未执行原邮政部关于夜间长话半价收费的规定为由，起诉龙岩市街头公用电话亭及邮电局，要求索赔金额1.2元。正是这场价值一块二的官司，揭开了新中国公益诉讼的序幕。如今15年过去了，中国的公益诉讼事业已经获得了长足的发展。丘建东也早已不是一个人在战斗，越来越多的律师参加到公益诉讼事业中来。公益律师作为一个新兴的法律团体在近年来的司法活动中迅速崛起，他们关注的领域已经涉及到春运涨价、高速公路收费、职业病危害等社会生活的方方面面。公益诉讼在中国正在成为一场方兴未艾的法律运动。

然而即便如此，对于偌大的中国社会来说，光靠公益律师的努力，还无法摆脱公益诉讼的艰难处境。相关制度的缺失、公权力的膨胀，民众对公益诉讼的围观这些社会传统使得公益诉讼在我国一直处于萌芽式的发展态势。公益律师被社会大众看作理想主义者而非务实主义者，民众对于侵权行为的麻木和忍受导致律师的维权行动很难得到支持。公益诉讼面临的困境有多深，未来在哪里成为了中国法律人一直在深思的问题。

2011年3月12日，公益诉讼的困境与未来学术研讨会在北京理工大学召开。与会的专家学者就公益诉讼近年来的发展处境，原告的诉讼主体资格，谁为公益诉讼买单等诸多问题进行了研讨。与会人员普遍认为，当前中国社会的转型在司法领域内表现出了深刻的矛盾：一方面在全国各级法院中，受案数呈井喷之势增长，各级法院（尤其是基层法院）已经不堪重负；另一方面，从文化传统上看，中国社会依然表现出普遍的厌诉情绪。而公益诉讼所着力去做的，是以司法的途径解决各种侵犯社会群体性利益的行为。但公益律师的存在并非不可替代，群体性上访就是拒绝以司法途径解决问题的典型例证。公益诉讼的可贵之处就在于，拒绝以情绪化的表达方式解决社会纠纷，转而寻求以理性的方式解决问题，在全社会范围内重塑司法的尊严。因此公益律师在更多时候处于一种两头受气的状态：既不容于代表国家利益的司法机关，又得不到利益受侵害群体的认同。要摆脱公益诉讼的困境，就必先从取得政府和群众的信任入手。

公益诉讼要在司法体制得到信任，取得自己的名分，就必须在立法上下功夫。在这一方面，今年即将启动的《民事诉讼法》修改将公益诉讼问题列为了其中之一。包括具体涉及大众、国家的利益，谁来诉？尤其是对环境的破坏和对消费者利益的侵害，这些问题都将由立法做出规定。而对于程序性问题如公益诉讼谁提起，诉权请求权应该包括哪些，是停止侵害还是对以前的侵害行为也要求赔偿，如何对众多的不确定主体赔偿等，也将成为立法所要重点研究的问题。这里需要重点提及的是谁来诉的问题，因为它是中国公益诉讼发展15年来最无法解决的问题，也是最需要解决的问题。

根据经济学上的公地悲剧的实验，由于每个人都有将自己的生存空间和资源向外拓展的天性，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。在此我们可以大胆设想，能否在立法中强制性规定某人必须履行监管公共利益的职责，并在此种利益受到侵害时有阻止侵害并及时告知其他受害成员的义务，以便这一群体做出如何处理的决定。在事态紧急的情况下，监管者有提请法院对侵害采取强制措施或诉前财产保全的义务，并严格监管者失职的责任。而在中国，我们可以建议诸多的人大代表和政协委员履行基于对选民的负责而担任监管者的职务。这样一来从源头上减少了侵权事件发生的数量，二来也使得谁来诉这一问题中的逻辑由无私为之公变为了聚私为之公，更有利于实现权利的救济。

然而即使在立法上解决了公益诉讼的合法性问题，这一制度也未必能够得到长足发展。不可否认，公益诉讼有赖于公益律师的勤勉和责任心，但这种勤勉不能作为社会大众坐等搭便车的理由。而对于公益律师来说，从自己悲壮的奋斗中所产生的道德优越感固然可贵，但如何在公益诉讼中发动群众，将这一事业普及并传播才是更为重要的。谁也没有垄断一项正义事业的权利。

如何发动群众？在本届学术研讨会上，旅美学者周大伟先生在谈论美国的公益诉讼时曾提到美国人在权利受到侵害时都会提起诉讼，往往形成一种主观为自己，客观为社会的诉讼效果，从而在整体上增加了全社会的福利。也就是说，当每个人都对现有的制度和社会行为作出改进的努力时，社会就会以一种制度演进的方式革新自己的理念，现有的制度自然而然地就被改变了，可以说是每个人都参与了社会的改革。而中国的公益诉讼恰好相反，公益律师和大部分社会团体承担了本应由社会成员负担起的诉讼义务，社会群体却处于一种搭便车的心理支配之下。他们在维持制度的运转，却要坐等制度的改变，因此每个人既是受害者，也是责任人。这就违背了公益诉讼制度在古罗马创立之初的目的：在古罗马的公益诉讼中，国家许可任何市民都可以代表集体直接起诉以维护社会公共利益，而不限于直接利害关系人，直接利害关系人只具有优先起诉权。而今看来这一制度产生了很大的副作用：一部分人永远在追求公正，另一部分人永远在坐享其成。

由此我们提出中国公益诉讼制度的构建，必须吸取15年来的经验教训，打破这种搭便车式的诉讼方式，否则，公益诉讼永远只可能是一种彰显道德优越感的英雄主义行为，而不会成为社会成员共同参加的一项公益事业。具体到制度设计的理念上，要将公益私益化。而这有赖于一个诉讼时代的来临，一种法律文化的确立，可能需要更长的时间。值得一提的是，诉讼时代的来临不是以法院受案数的多少为标准的，而是随着社会的转型，中国的政法体制逐步过渡为司法体制，形成以诉讼为核心的多元纠纷解决机制。而支撑这种多元性机制的，是法律作为一种生活方式渗透进人们的日常思维之中，是私权利的觉醒和道德意识的复苏，从而将搭便车式的公益诉讼由绝对转为相对，因为这种行为不可能完全杜绝，但是我们不会介意相互之间搭便车。但实现这一目标，也需要一个循序渐进的过程。

所以，公益诉讼在中国，还有一段长久的路要走。这段路，伴随着中国改革开放带来的社会飞速发展，也伴随着发展与转型背景下的矛盾激增；伴随着社会主义法律体系的一步步确立，也伴随着这种法律体系对于中国现实艰难的适应过程；伴随着律师作为独立的法律职业群体登上时代舞台，也伴随着这种独立法律职业群体在实践中并不独立的地位。但我们并不能因此而否定我们追求公益诉讼的价值。可以这样理解：从立法上解决公益诉讼的资格问题是治标，而将公益具体化，并使更多的社会成员成为公益诉讼的受益者和发起人则是对公益诉讼问题治本的解决方法。同时，所有的这些努力又都包含在中国法律的现代化过程之中。研讨公益诉讼困境与未来的意义也在这里：从治标走出困境，从治本走向未来。到那时，我们将迎来一个公益诉讼的时代！

【作者简介】

杨文昭，男，甘肃宁县人，黑龙江大学法学硕士研究生。