保障措施是WTO《保障措施协议》所允许的保护国内产业免受进口损害的贸易救济手段。即在进口增加,国内产业受到严重损害或严重损害威胁的情况下,进口国可采取提高关税或实施数量限制等手段,对国内产业进行一段时间的保护。保障措施在性质上完全不同于反倾销措施和反补贴措施。保障措施针对的是公平贸易条件下的进口产品,反倾销和反补贴措施针对的是不公平贸易。

一、保障措施制度产生的背景

l947年签署的关贸总协定(GATT)规定了保障措施条款。但在实践中GATT签约国日益频繁地使用旨在限制某种产品进口的所谓灰色区域措施,如自愿出口限制、有序销售安排等,影响了贸易的正常往来,其合法性受到置疑。现在适用的《保障措施协议》产生于乌拉圭回合谈判,它明确禁止使用灰色区域措施。

二、使用保障措施的条件

保障措施的实施必须满足以下条件:

(一)某项产品进口激增,且进口激增是由于不可预见的情况和成员方履行WTO义务的结果;

(二)进口激增对国内生产同类产品或直接竞争产品的产业造成了严重损害或严重损害威胁;

(三)进口激增与对国内产业造成严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。

1、进口激增

指产品进口数量急剧增长,包括绝对增长和相对增长。绝对增长指产品实际进口数量增长;相对增长指相对进口方国内生产而言,进口产品所占市场份额上升(实际进口量并不一定发生改变)。

2、严重损害或严重损害的威胁

所谓严重损害指一国产业状况的重大全面减损。严重损害威胁指明显迫近的严重损害，或者说是危急且显而易见的威胁。

3、因果关系

调查机关必须根据客观证据证明有关产品进口的增加与严重损害或严重损害威胁之间存在因果关系。

4、未预见的发展

根据GATT第19条,只有发生了(在当初关税减让谈判时)不能合理预见的情况,即未预见的发展(nforeseendevelopment),缔约方才能引用保障措施。

5、无歧视

保障措施应针对一正在进口的产品实施,而不考虑其来源,即必须在无歧视(最惠国)待遇的基础上实施。

三、保障措施的具体实施

(一)实施的形式和期限

1、形式

保障措施可以是关税措施(将关税提高至高于GATT规定的关税水平),也可以是进口数量限制(包括纯粹的数量限制和关税配额限制),但应仅在防止或救济严重损害所必要的限度内实施。

2、期限

WTO成员仅应在防止或补救严重损害和便利产业调整所必须的期限内实施保障措施。该期限一般不得超过4年,除非根据新的调查,防止或补救严重损害仍然有必要,且有证据表明该产业正在进行调整,则期限可予延长。但一项保障措施的全部实施期(包括临时保障措施)不得超过8年。

(二)临时保障措施

在延迟会造成难以弥补损害的紧急情况下,进口成员方可不经磋商而采取临时保障措施。主管机构只能在初步裁定进口激增已经或正在造成严重损害或损害威胁的情况下方可采取。实施期限不得超过200天,且此期限计入保障措施总的期限。

临时保障措施应采取增加关税形式。如随后的调查不能证实进口激增对国内有关产业已经造成损害或损害威胁,则增收的关税应迅速退还。成员方应在采取临时保障措施前通知保障措施委员会,在采取措施后应尽快与各利害关系方举行磋商。

(三)实施保障措施的若干限制

适用期限预计超过1年的保障措施,进口方应在适用期限内按固定时间间隔逐渐放宽该措施;如果实施期限超过3年,进口方须进行中期审议,并根据审查结果撤销或加快放宽该措施。延长期内的保障措施,不得比最初适用的措施严格,且应继续放宽。

对同一进口产品再次适用保障措施,应遵守以下规定:一般情况下,两次保障措施之间应有一段不适用的间隔期,间隔期应不短于第一次保障措施的实施期限,至少为2年;如保障措施适用期≤180天,且在该措施实施之日前5年内,未对同种产品采取两次以上保障措施,则自该措施实施之日起1年后,可针对同种进口产品再次适用保障措施,实施期限至多为180天。

(四)补偿与报复

由于保障措施针对的是公平贸易条件下的产品进口,其实施必然影响到出口方的正当利益。因此,有关成员方可就保障措施对贸易产生的不利影响,协商贸易补偿的适当方式。补偿的形式一般为减少受措施影响的出口成员国所感兴趣的商品的关税。如在30天内未能达成补偿协议,则受影响的出口方可对进口方对等地中止1994年GATT项下实质相等的减让或其他义务,即实施对等报复。但实施对等报复应在进口方实施保障措施后90天内,并在货物贸易理事会收到出口方有关中止义务的书面通知30天后进行,且货物贸易理事会对此中止不持异议。

但如保障措施是由于进口绝对增长而采取的,且该措施符合《保障措施协议》规定,则出口方自保障措施实施之日3年内不得进行对等报复。

四、程序要求

《保障措施协议》对保障措施的实施规定了比较详细的程序,主要包括调查、通知和磋商3个环节。

五、发展中国家成员优惠待遇

《保障措施协议》对发展中成员做了特殊规定。对来自发展中成员的产品,只要其有关产品的进口份额在进口成员的该产品进口中不超过3%,且来自该发展中成员的进口份额总计不超过有关产品总进口的9%,则保障措施不得适用于来自该发展中成员的产品。

在保障措施的延长及再次实施方面,发展中成员同样享有特别待遇。发展中成员有权将保障措施的实施期在规定的最长期限基础上再延长2年(即可长达10年)。在保障措施再度适用方面,对发展中成员的规定也较宽松。

六、近年来保障措施运用情况

随着1995年实施的《保障措施协议》的规定取代原先的灰色领域措施,加上保障措施因不存在倾销计算等要求,比反倾销调查更容易启动,因此近年来保障措施在国际贸易中被越来越多地运用,一些保障措施已成为反倾销措施的替代工具。实际上,一宗保障措施调查所产生的影响远远大于一宗反倾销调查,因为反倾销措施针对的是个别国家,而保障措施则针对所有外来进口。通常情况下,一项保障措施调查涉案国往往为5-10个国家,这样算来,2002年发起的132起保障措施调查实际相当于660-1320起反倾销调查。一个特别值得注意的动向是,一些发展中国家也加入到保障措施使用者的行列中。

另一方面,我们也可以看出,一项保障措施要同时满足那么多的条件谈何容易。事实上,几乎所有保障措施案件,都或多或少地违反了实施保障措施应具备的几个要件,因而采取保障措施的一方都被宣布败诉。2003年11月10日,WTO上诉机构就欧盟、巴西、中国等成员诉美国201钢铁保障措施案做出裁决报告,支持专家组早前做出的大部分结论,认定美国的措施与WTO《保障措施协议》及GATT1994不符。

因此,可以预见,随着国际贸易保护主义势力抬头,在今后几年中保障措施的运用肯定还会增加。同时,针对保障措施而向WTO提交争端调查的数量也会随之增加。