第九十一条全国人民代表大会专门委员会在审查中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向制定机关提出书面审查意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会召开联合审查会议，要求制定机关到会说明情况，再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见，并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会反馈。

全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会审查认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的，可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

【释义】本条是关于法规审查程序的规定。

对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查程序是：

一、提出审查意见

全国人民代表大会专门委员会收到常委会工作机构送交的审查要求或者建议后，开始对法规、自治条例和单行条例进行审查，审查的标准是行政法规是否与宪法、法律相抵触，地方性法规、自治条例和单行条例是否与宪法、法律、行政法规相抵触。如果经审查，未发现与宪法、法律或者行政法规相抵触，则审查程序结束;如果发现有抵触，则审查机关可以视情况需要采取以下两种方式处理：(一)可由专门委员会以书面方式直接向制定机关提出审查意见;(二)可以由法律委员会和有关的专门委员会联合召开会议，要求制定机关到会，就存在的有关问题作出说明，经过审查机关与制定机关沟通后，再由审查机关向制定机关提出审查意见。要求制定机关到会说明情况，主要是为了便于审查机关全面、准确地了解制定机关的立法目的与立法依据。虽然在报送备案时，要求将草案的说明报告、审议报告、审议结果等一并报送，但在审查过程中，有时仅靠这些文件仍不能让制定机关解释清楚有关的问题，为了提高审查效率，审查机关可以要求制定机关到会说明情况。

对于审查意见的提出方式，由于缺乏必要的法律规定，以往的作法是专门委员会审查后发现有抵触的，由办公厅以书面方式向报备机关提出审查意见，如果报备机关就是制定机关，就由报备机关对审查意见进行研究，并将结果报全国人大常委会;如果报备机关只是批准机关，则需要报备机关将意见交制定机关，由制定机关研究，将结果上报报备机关，然后再由报备机关报全国人大常委会。这样做主要是考虑到报备机关与制定机关可能不一致，目的是保持工作程序上的完整性和一致性，但其不利的地方是将过程复杂化。本法简化了审查意见的提出程序，有利于提高审查的效率。

二、审查意见的反馈制度

立法法制定以前，对于全国人大常委会办公厅转发的专门委员会的审查意见，有的地方人大常委会及时向全国人大常委会反馈，表示将按意见进行修改;有的虽然不反馈，但从其以后报备的法规中可以发现已经按照要求进行了修改;但也有个别地方人大常委会对审查意见置之不理，使审查工作流于形式。为了加强审查的力度，保证审查意见落到实处，本法规定了审查意见的反馈制度。制定机关无论修改与否，必须在规定的期限内对审查机构提出的审查意见及时进行反馈。制定机关反馈的时间期限是两个月。地方人大常委会一般每两个月召开一次会议，有个别人大常委会一个半月左右的时间开一次会，两个月的时间期限能够保证地方人大常委会开会对审查意见进行研究，并作出决定。

如果审查意见是由有关的专门委员会直接向制定机关提出的，制定机关可以仅向该专门委员会进行反馈;如果审查意见是经法律委员会和有关的专门委员会联合审查后提出的，则制定机关应当同时向法律委员会和有关的专门委员会进行反馈。

三、提出撤销议案

根据法规制定机关的反馈情况，对制定机关已经修改或者准备修改的，审查程序结束。法律委员会和有关专门委员会审查后，如果认为行政法规确与宪法或者法律相抵触，或者认为地方性法规、自治条例和单行条例与宪法、法律或者行政法规相抵触，制定机关不予修改的，则可以向委员长会议提出书面审查意见和予以撤销的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议决定。

虽然全国人大常委会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，但全国人大常委会并未行使过这项权力。以前的法规审查中，发现了地方性法规与法律有抵触的，常委会工作机构向地方立法机关提出审查意见，地方不作修改的，由于没有行使撤销权的程序性规定，也就不了了之。立法监督缺乏威慑力，本条对常委会行使撤销权的启动程序作了具体规定，完善了立法监督程序，是对常委会备案审查工作完整性的有力保障。