陈理萍

三大纠纷（土地、山林、水利纠纷）与人民群众生活息息相关，是否得到妥善处理直接关系到人民群众的切身利益。随着社会经济的迅速发展，党的十六届五中全会提出建设社会主义新农村，招商引资势头高涨，小城镇建设和县域经济蓬勃发展，因退耕还林、农村土地承包经营规模化、土地征收以及城镇拆迁等引发的三大纠纷案件呈逐年上升趋势。如何有效化解人民群众之间以及政府与人民群众之间的利益冲突，构建社会主义和谐社会，是当前摆在各级行政机关面前的一项重大课题。如果这些纷争不能在初始阶段得到有效化解，进而发展到行政复议程序，则行政复议机关在整个案件处理过程中的地位和作用是举足轻重的。行政复议，具有把行政争议化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部的功能，它是一条不可偏废的重要渠道，引领社会通向公平正义和谐。因此，在调处三大纠纷案件时，行政复议机关应正确履行好复议职责，充分发挥行政复议的功能和优势，真正达到案结事了的社会效果。笔者认为，行政复议机关在复议程序中应严格把握审查三关，即事实关、适用法律关、行政程序关，才能从根本上确保复议案件的正确处理。

一、全面审查案件的事实关

行政复议机关在审查三大纠纷案件时，不仅应当对具体行政行为是否合法和适当进行审查，而且还必须全面审查具体行政行为所依据的事实和规范性文件，不受复议申请范围的限制。案件事实的认定，是行政机关处理问题、解决纠纷的关键、前提和基础。当事人的争议立案后，首先要调查清楚案件基本事实，而认定事实的证据，应当是确实充分的，否则，确认事实赖以生存的依据由于基础不牢、站不住脚，以致难以成立。由于证据的多样性，复议中对各种证据的审查应当根据其证明力大小依次进行，即首先审查的是书证、物证，其次才是证人证言等。证人应当是非本集体经济组织成员且与本案无利害关系，否则，难以达到本案事实的证明效果，而当事人陈述以及属于本集体经济组织成员的证人证言虽可作证据使用，但如果缺乏其他相应证据印证之下，其证明力就显得极低。同时，如果双方当事人均认为证人证言极少，而原办案机关的材料存在难以采信却又只能认同的情形，则应在复议程序中进一步核对。必要时、根据案件的需要，及时举行听证会，充分听取各方意见。由于复议程序遵循的是全面审查的原则、对于处理决定中认定的事实，如果发现没有相应证据支持，应责令原办案机关补证。否则，一旦案件进入行政诉讼，再补证就是违法取证，法院因此亦可认定该案事实不清，证据不足，而予以撤销。

二、加强审查适用法律关

行政机关根据所查实认定的事实，对照相应法律法规最终作出相应的处理决定。但由于基层办案人员的法律知识水平、综合素质不高等因素，在参照相关法律、政策时难免有失偏颇，既需要上级机关的指导，也有必要对其进行督查。如有一案例，某村民小组一农户于若干年前对另一村民小组丢荒的耕地连续多年耕作，一直未签订承包经营合同，争议发生前双方也从无异议。办案单位在尚未获取证实该农户行为是本集体组织的授意之证据，即认为该农户行为代表其所属集体经济组织的意志，进而适用相关法规规定的农民集体连续使用其他农民集体所有的土地已满二十年的，应视为现使用者所有，应属适用法律错误。对于个人连续使用其他集体所有的（丢荒）耕地，是否可以将该耕地使用权确认为该个人这一特殊情况，现行法律法规尚无明文规定，但根据我国土地管理法切实保护耕地、鼓励保护和开发土地资源的立法精神以及相关司法解释，答案应该是肯定的。因此，行政复议机关在适用法律方面，应当在充分查明案件基本事实的基础上，根据上位法优于下位法、特别法优于普通法、新法优于旧法的原则，严格适用相应的法律法规。在法律法规仅作原则性规定，具体可操作性不强时，则可参照相关行政规章及规范性文件（包括政策）的规定，合理行使自由裁量权，保证具体行政行为的合法性与合理性的有机统一。

三、注重把握行政程序关

程序合法、正当是实体合法、公正的前提和保障，法律的正义只有通过公正的程序才能真正得到实现。行政程序正当，有助于查清案件基本事实，也直接影响案件实体上的公正处理。行政程序是一个不可忽视的重要方面，在三大纠纷案件中，尤其要注意调解、听证、调查、合议、时效等制度。三大纠纷，本质上是民事纷争，而协商调解历来是我们处理人民内部矛盾的主要方式，容易达到案平理也平，法了事也了的最佳效果。和平解决争端所达到的社会效果是显而易见的，当事人之间所达成的协议又是最便于履行的。实践中，原办案机关协调未果的案件，往往是在复议机关的努力协调下达成和解的。另外，即使调解未果的，也应制作笔录，由各方当事人以及办案人员签字。一旦发现案件未进行调解程序，应责令原办案机关组织当事人进行调解。依照我国现行有关调处三大纠纷的法律规定，应当也很有必要进行调解。组织双方当事人和解，既可在案件受理机关调查、处理阶段，也可在复议阶段，又可在组织双方听证之时同时进行。在充分掌握案件基本事实的前提下，既要严格依照相关法律规定，又要充分尊重历史和照顾现实，遵循合法与合理相结合的原则，引导当事人及时达成和解。调查取证时，应充分听取各方当事人的陈述和意见，并可以邀请村委会及知情的老干部、老同志等到场，还可邀请相关单位参与协助。为了避免偏见或个别人的臆断，对情节复杂或者影响重大的案件，行政机关的负责人应当召集有关人员集体讨论决定。案件在提交集体讨论决定时，也应制作笔录附案。再者，为了及时有效地维护相对人的合法权益，防止案件久拖不决，复议机关应该严格依照法定时效办事，并认真审查原办案机关是否遵循法定时效，程序是否合法。

行政复议机关在调处三大纠纷之时，只有严格把握审查好上述三关，正确履行复议职责，真正树立以人为本，复议为民的服务理念，才能及时有效地处理好三大纠纷案件，为建设社会主义新农村和构建社会主义和谐社会创造良好的社会秩序和法治环境。