当前，我国经济学界引进的委托——代理理论并不能完全适用于我国的国有独资公司。因为委托——代理理论最基本的假定是存在着一个真正的所有者，这个所有者愿意并有能力约束代理人，以防止自身权益的流失。如果找不到这样的所有者，那么讨论委托——代理问题似乎就没有多少意义。西方发达市场经济国家在讨论上述问题时，关注的只是微观上的，即公司层次上的委托——代理问题，因为在那里由于产权的人格化使得委托人与代理人的链条变得简洁且清晰。然而，对国有独资公司来说，作为委托人的国有股权行使人(政府部门及其政府官员)本身也是代理人，这样就又产生了委托人的代理问题，而且与一般民事委托代理关系不同的是，循着国有股权委托代理的链条追索下去，我们无法找到真正的委托人，因此，现代市场经济条件下严格意义上的委托——代理理论并不能完全适用于国有独资公司。

国有独资公司治理结构中存在的委托人问题表明仅仅关注公司管理层的代理问题，仍无法从根本上改善国有独资公司的治理结构，我们不仅要解决代理问题还要解决委托人问题。换句话说，在完善市场经济体制过程中，我们不仅要重塑市场竞争主体，还面对重塑国有老板的任务。而解决国有独资公司委托人问题的核心在于通过有效的国有产权委托代理体制，使国家所有权人对持股企业成为真老板而不是假老板，使其产生正常的股东行为，而不是非正常行为，这也是改善公司治理的关键。委托人问题的解决必须通过改革国有产权委托代理体制来解决。以前，国有企业的委托人是国家各级企业工委、经贸委、发展计划委员会、财政部(局)等政府部门;现在，由国资委来统一行使出资者的权利，这一决定可望从根本上消除我国长期存在的国有股权行使主体多元化的现象。除了改革国有产权委托代理体制外，解决国有独资公司委托人问题的另一条出路是改革国有独资公司的股权结构，引入外部投资者，使国有独资公司转变为一般性的公司。外部投资者的进入强化了产权约束，因而会在一定程度上缓解国有独资公司的委托人问题，同时，也会有助于从根本上缓解它的代理问题和控制问题。当然，引入外部投资者之后，原来的国有独资公司就已经不再是国有独资公司了。

可见，国有独资公司法人治理结构问题具有特殊性，而且遵循着与其他公司法人所遵循的事实规则有很大不同，在一般的公司法中不能简单地做以抽象原则性规定，应制定单独的国有独资公司法来加以规范和调整，以保证我国国民经济的健康、平稳和可持续发展。

国有独资公司董事长权力的法律定性

尽管我国《公司法》第45条、第68条均规定，董事长为公司的法定代表人。但从公司法权力授予机制和构造流程来分析，国有独资公司董事长亦应为董事会之常设机构和代表职位，而不应首先就先入为主地、当然地为国有独资公司之法定代表人。其权力可以划分为规范性权力和非规范性权力两大类型。

国有独资公司董事长的规范性权力

国有独资公司董事长之规范性权力，是指公司法以及依公司法而派生的各种规范性文件，授予国有独资公司董事长的权力，由于此种权力主要是依据公司法及其附属规范性文件而产生，故此种权力又可称之为国有独资公司董事长在公司法上的权力。根据授予董事长权力之规范性文件等级的不同，国有独资公司董事长之规范性权力具体可以分为以下几个层面：