——社会主义新农村建设法律问题探析之一

在社会主义新农村建设和推进城乡一体化过程中，大量的农村集体土地由征用转为国家建设用地，如何规范土地征用补偿，确保失地农民的合法权益，是关系到构建我国和谐社会及农村稳定的大事。由于现行的农村土地征用制度存在的缺陷和实际操作中存在的混乱与偏差，使得因征地纠纷而起诉到法院的案件与日俱增，成为一个不可忽视的严重社会问题。本文就农村集体土地征用补偿和失地农民权益保护相关法律问题进行分析，并提出相关的对策，以供参考。

一、农村土地征用及补偿存在的问题及原因

现行农村土地征用制度在开发土地资源、合理利用土地，切实保护耕地方面起到了积极的作用。然而，这一制度很大程度上是计划经济时代做法的延续。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，其弊端日益凸显，引发了大量社会矛盾，已经成为影响我国经济发展、社会稳定和构建和谐社会的一大障碍。

（一）当前土地征用及补偿存在的问题

1、土地征用过多、过滥，失地问题突出。按照《全国土地利用总体规划纲要》，1997年至2010年全国非农业建设占用耕地控制指标2950万亩。然而在2005年，这个指标就已用完。国土资源部发布的《21世纪我国耕地资源前景分析及保护对策》指出，在严格控制的前提下，2000年至2030年的30年间全国占用耕地将超过5450万亩。而且，上述用地数据都是合法审批征用前提下的用地数量，还不包括违法征地的情形。据相关资料统计，近年来违法用地数量一般占用地总量的20—30％以上，有些地方甚至达到80％。失地问题已相当严峻。

2、土地征而不用现象依然存在，导致土地闲置。尽管国家采取种种措施解决征用闲置问题，但土地征而不用现象依然存在，有些被征用土地未被有效利用，而是被闲置、撂荒，失地农民意见很大。据了解我区仅两街道就约有上100亩圈占耕地闲置。

3、开发用地获得困难，成本过高。由于所有集体土地要由政府征用之后才能转为建设用地，征与不征完全由政府说了算，加之程序繁琐、周期漫长、暗箱操作，各种搭车收费高昂以及腐败等原因，导致用地成本畸高，真正的投资者获得土地非常困难。这必然使相当一部分投资者却步，而且地价过高必然造成房价畸高，进而使很多老百姓只能望房兴叹。

4、补偿标准偏低，农民损失严重。我国当前土地征用立法对土地征用补偿标准，有的规定了固定的标准，如土地管理法，有的仅含糊规定给予适当补偿或补偿。具体的补偿标准主要是由行政机关裁量，非常容易造成任意降低补偿标准的现象。就土地管理法而言，征用耕地的土地补偿费一般情况下为该土地征用前3年平均产值的6至10倍，安置费为4至6倍。这一补偿标准仅将补偿限于直接损失，而间接损失的补偿则根本就不予考虑。而且，即使是对直接损失的补偿标准也过低，按土地农业产值来计算补偿标准根本没有顾及到近几年农产品价格不断下降的现实情况。土地明明已是价比黄金，而向农民征用时却以粮食的价格来计算补偿。这实际上无异于巧取豪夺，根本不足以填补农民所遭受的损失，也根本不足以制约任意征地行为。以我区两街道为例，只有6．8％的农户对此表示满意，有22％的农户认为补偿标准偏低，53．2％的农户认为严重偏低。我区同安街道和大面街道的农村集体土地，政府拍卖时价格约为50万元一亩左右，而农户的征地补偿安置费只有1万元一亩左右（含青苗费）。

5、土地补偿标准及发放情况。根据调查，我区同安街道和大面街道农村土地年产值一般在3000元／亩以上，高于全区的平均产值，因此按照《土地管理法》的规定，补偿费可以达到3万－10万元／亩。但是在征地时，农民实际得到的补偿费用为0．8～1．2万元／亩。

（1）青苗补偿费及其他财产补偿方式。青苗补偿费基本能够发放到位，但各村的补偿标准则不尽相同，我区同安街道和大面街道大部分1000元／亩，较高的可达到1200元／亩。果树的补偿则是根据具体情况给予不同的补偿标准，例如桃树、梨树、枇杷树等果树已结果的按照50元／棵补偿，未结果的按照10元／棵补偿，也有的没有结果的则按照5元／棵、2元／棵来进行补偿。此外，对于其他财产的补偿则是更加随意，例如大部分农民经营的副业（如养猪、养鸡、养鸭等）中的棚舍的拆除是没有补偿的。由此，农民对于这样的补偿方案表现出了极大的不满。

（2）住房安置情况。对于住房安置一般都是采用还建房的形式，还建房由集体统一规划，建筑风格完全一致，建筑面积规格为几十到上百平方米不等。在对农户的原住宅进行拆迁补偿中，不同的房屋类型采用不同的补偿标准，大致为瓦房150元／m2、平房180元／m2，楼房根据新旧程度为220～270元／m2，有营业执照的门面房为1000元／m2。对于还建房的面积标准采用以每户每人30m2的标准来确定，如一户三口之家可以购买还建房面积90m2，购买价格为270～300元／m2。若是农户想购买超过标准面积的还建房，则超出的面积部分按照500／m2的价格购买。若是购买了没有达到标准面积的还建房，则未达到标准的面积部分开发商按照270～300／m2补偿给农户。

、补偿金发放监管不力，克扣、贪污现象严重。由于对农村土地补偿款分配和使用的监管不到位，导致补偿金的发放过程渠道不畅，分配混乱，克扣、贪污以及乱投资等现象不断发生。由于对农民的补偿只是有限的青苗费和口粮补偿金，这笔钱绝大部分留在村集体经济组织手中。

7、腐败现象严重，社会各界反映强烈。由于征地的决定权高度集中在政府手中，加之土地审批权重利大，极易滋生腐败，土地审批领域已经成为腐败的重灾区。在相当一些地方，没关系、没钱不批地，有钱有关系乱批地现象相当普遍，从而助长了贪污腐败之风，导致巨额的土地增值大量流入了不法商人和贪官之手，已经引起社会各界的强烈不满。

8、征地工作程序不明。调查中许多农户反映，地方政府、有关部门或村委会在征用土地前后工作的透明度很不够，没有体现公开、公平、公正的原则。他们在征用农村集体土地前基本没有真正向农民征求意见，造成一般农户对征地工作不清楚，包括目标规划、工作程序、征地用途等等。在征地过程中，很少向有关村民发放土地管理法、地方征用集体所有土地补偿安置办法等相关法律法规，造成农民对现行的征地政策不了解，特别是补偿标准确定时，不公开如何测算耕地征用前3年的平均年产值，在没有村民代表参加下随意决定补偿安置费的倍数，事后也没有同村民讨论协商。在征地工作完成后，一些村分户补偿安置费没有上墙公示，在村级留用资金上，不同的村征地补偿情况有关部门也没有公开。因此，在整个征地调查、征地补偿分配过程中，农民通常是被排除在外的。由于征地前后工作的不透明，造成了村民误解，以致引起了一些冲突。采集者退散

（二）农村土地征用及补偿存在问题的原因

1、思想意识方面的原因。

（1）一些地方的领导干部缺乏尊重公民财产权的意识。土地权利是农民最为基本的权利，是其生存的保障。然而，相当一些地方的领导干部以牺牲农民权益为代价发展经济的观念仍然没有得到根本转变。

（2）畸形的政绩观在作怪。部分领导干部缺乏立党为公、执政为民和科学发展观的政绩观念，急于把眼前的形象工程搞起来。特别是为了招商引资，搞所谓四通一平，利用职权把地征过来，把补偿标准降下来。至于失地农民的权益是否受到损害，会不会闹，对社会稳定有什么影响，则无心考虑。

（3）低征高卖的利益驱动。在不少地方，土地的收益已经成为地方的第二财政收入。政府在土地征用中既是管理者，又是经营者，更是最大的受益者。事实上，政府可以通过征收适量土地增值税的方式参与土地增值的再分配，而不应当将土地的增值全部拿走。

（4）缺乏市场经济体制下土地管理的正确理念。现行制度的初衷不外乎由国家控制土地流转，以方便经济建设用地，垄断土地增值。一些人对改革的疑虑也恰在于此。不可否认，如果在商业用地领域剥夺政府对土地的控制权，必然会产生一些农民漫天要价、开发商获取土地困难，进而影响城市建设和发展。但这些都是局部的、暂时的。特别是经过20多年经济的高速发展之后，更应当看到协调发展的重要性，更应当看到现行制度的成本更高、危害更大。当前，所有建设用地一概通过政府征用的做法脱胎于计划经济时代。随着社会主义市场经济体制改革的不断深化，政府征用土地的范围也应与时俱进，及时作出调整。在市场经济条件下，政府的职责在于着力营造公平竞争的市场环境，提供市场解决不了的公共物品和公共服务，为经济发展营造公平的制度环境，做到不越位、不失位、不错位、不吃拿卡要。发展经济是基本国策和各级政府的政治任务，但这并不意味着政府直接去做运动员。因此，国家不应再把持对农村土地的最终处置权。国家对土地的征用应限于特别情形，即用于公共用途。而且，即使为了公共用途，如果能通过租赁等市场途径解决，也不宜动用征用权，应尽量通过正常的交易方式解决。政府在土地管理上的主要职能在于做好土地规划和用途管制，而不是直接对土地市场的垄断。

2、制度方面的原因。

（1）土地征用制度存在严重缺陷。当前造成土地征用中存在种种问题的最根本原因是，政府征地的权力得不到有效的制约，可以随意决定是否征地、如何征地、是否给予或给予多少补偿。第一，土地征用的范围过宽。现行制度从法律上保障政府垄断着土地一级市场，享有对农村集体土地的最终处置权。无论公益用地还是商业经营用地都一概沿用计划经济时代强制征地的老办法。第二，土地征用程序不健全。首先，现行土地征用程序基本上是内部程序。已有的征地与补偿安置公告、补偿安置方案、听取意见等也都是事后程序，难免流于形式。土地征用过程中老百姓几乎没有任何发言权，征与不征、补与不补、补多少，完全由政府说了算。在我国补偿金的确定是由政府在法定幅度内说了算。这必然会造成农民得不到应有的补偿。而且，即使已有两公告一登记制度也很难落实。这既导致相关权利人没有参与、申辩的机会，也使社会舆论无从监督。其次，现行土地征用立法中对裁决征地纠纷的规定过于原则，往往导致纠纷无法解决，失地农民告状无门。即使是法院受理，由于征地制度本身的缺陷，老百姓也很难胜诉，其正当权权益也很难得到维护。再次，征地审批环节过多，周期过长，效率太低，导致必需的建设用地难以得到满足。第三，征地补偿制度滞后。其一，宪法对补偿未作明确规定。补偿是私人财产权保障的核心内容，西方国家宪法中普遍规定了补偿条款。在美国，宪法的补偿条款是作为公民请求补偿的直接法律依据。德国基本法规定凡法律对私人财产权进行剥夺与限制时必须规定补偿，否则该法律即为违宪。我国宪法则只有征用没有补偿的规定。其二，补偿立法漏洞较多。由于没有宪法的明确规定和违宪审查机制，也没有其他的统一立法，导致许多应当予以补偿的情形没有相应立法规定，使私人所遭受的重大损失有时根本得不到任何补偿。其三，补偿立法层次繁杂。补偿关系着私人财产权的保障，根据法律保留原则，应由宪法和法律来规范。从国外的情况来看，补偿的设定都是始于宪法，终于法律。但当前我国的补偿领域，各层级的规范文件都可以设定补偿，这往往导致公民的补偿权利被虚置。以土地权利补偿为例，既有土地管理法，也有行政法规，还有各种各样的规章、地方法规及其他更低层级的规范性文件。其四，政府单方定价导致补偿标准不合理。土地征用的实质是一种强制购买，不同于税款的无偿征收。在这种买卖中，土地权人丧失的只是是否售出土地的决定权，但土地自身的价值不应因此降低。既然是购买，就应当按照市场价格公平交易，而不应由政府单方定价。可以说，政府单方定价是导致补偿标准偏低、农民损失严重的根本原因。

（2）土地产权不明晰。现行法律规定的土地集体产权实际上是个笼统的概念。它主要是对生产经营方式的一种改变，与人民公社三级所有、队为基础的土地制度有着很大的历史继承性。农村土地的集体产权实际上是一种无确定主体的产权。承包经营权只是一种债权，而非独立的物权，土地使用权不应仅仅体现为承包经营权。这与十六届三中全会提出的明晰产权的要求不尽一致。应进一步深化集体土地产权改革，通过立法明确农民享有完整的土地使用权，确保农民的土地权益在征地中得到有效的体现和保障。

（3）行政法制监督制度不健全。由于监督制度不健全，即使在法律有规定的情况下，有些地方在征用与补偿时也不依法办事。在征地中越权审批、该补的不补、任意降低补偿标准和克扣补偿金等现象早已屡见不鲜。其中最关键的是缺乏公正的司法监督与救济。

（4）基层民主制度不完善。由于种种原因，村级民主自身发育还远不够成熟。同时，受上级干预过多，尤其是农村实行税费改革后，村级组织的行政化倾向、政府对村级组织的控制力实际上是加强了。在这种情况下，村干部又如何能在土地转让这样的重大利益问题上代表农民说话？村民对补偿金的分配和使用又如何有效的进行监督？

（5）干部考核机制不合理。当前，以经济指标为主的干部政绩考核机制在客观上不利于调动各级干部维护农民权益和保护耕地的积极性。对市县以下政府领导的政绩考核主要是看经济增长速度、城市发展状况、招商引资成果，而在保护耕地、保护农民权益方面缺乏相应的考核内容和指标。这就难免造成地方干部重经济发展，轻耕地保护；重为政府创收，轻农民权益；重自身升迁，轻农民的生计。

（6）土地税费制度不适当。按照当前国家的有关规定，土地收益大部分留给地方，就使地方政府和有关部门对收费具有很高的积极性。当前征地中，政府要课征的税费主要包括耕地占用税、新增建设用地有偿使用费、新菜地开发建设基金、征地管理费、森林植被恢复费、水利建设基金、教育附加费等等，科目极为繁多。这既加大了用地的成本，同时又挤占了应付给农民的补偿金。