法律规定征地应是公共利益需要，但法规和政策对公共利益没有具体界定，使得这一权利屡屡被滥用。昨天，在参加全国政协会议的大会发言时，全国政协委员、陕西省国土资源厅副厅长李冬玉历数了现行征地制度存在的五大突出问题，建议应当制定缩小征地范围的政策措施，有效控制建设用地总量。

李冬玉表示，现行征地制度下正存在着五大方面的突出问题。首先就是征地范围无限制，非农建设占用耕地势头难以遏制，法律规定非农建设征收集体土地应是公共利益需要，但法规和政策对公共利益没有具体界定，土地农转非的增值以及融资、保值增值的作用，刺激了用地者多用地的冲动，也使得建设占用耕地增长过快的势头难以遏制。2002年至2007年全国耕地净减少6300万亩，其中70%以上为非农建设占用。

第二，被征土地收益分配使农民缺乏保护耕地的动力。尽管近年土地增值收益管理日趋严格，但地方政府支配大部分增值收益的格局没有变，土地使用者获得了土地增值的相当部分，也就失去了保护耕地的动力。

第三，建设用地市场的垄断使用地者以较低成本用地，从而导致土地利用不集约。如我国人均城市用地已高达130多平方米，高于发达国家82.4平方米和发展中国家83.3平方米的水平。有的机场起飞降落航班很少，许多新建成的道路运力大大富余，一些港口吞吐量只有设计量的1/10-1/20。

第四，规避征地的违法用地现象屡禁不止。农民采用以租代征和小产权房形式，在不经过征地审批的情况下，向开发商或市民提供土地。农民获得了土地农转非的增值收益，土地使用者规避了土地审批，市民用可承受的支出圆了住房梦，形成了地方政府、开发商利用征地制度获得土地利益，农民、市民规避征地制度扩大土地权利的现状。

第五，现行的征地制度使我国的土地管理成为世界上最繁琐、最棘手、成本最高的管理，造成目前征地中矛盾多、批地中关注多、供地中关系多、用地中问题多，引发了社会的不安定，增加了社会管理的风险。

李冬玉建议，必须制定缩小征地范围的政策措施。鉴于现行征地制度存在公共利益被扩大和滥用的现象，建议有关部门在现行《划拨用地目录》基础上，尽快制定《征收、征用土地目录》，从源头上加以控制，严格使用国家征地权限，确保征收征用土地为公共利益需要。同时，无论是公共利益征收的土地还是非公共利益使用的土地，都必须符合土地利用总体规划和土地利用计划，以有效控制建设用地总量。

她还认为，必须尽快修改《土地管理法》，进一步完善征地程序，扩大土地所有者的知情权和参与权;建立征地争议仲裁机制，由仲裁机构受理征地纠纷。在征地制度改革的配套工作方面，需要加快集体土地登记发证工作，所有权证和使用权证都应尽可能发到最基层单位，如村民小组，还要完善集体建设用地的他项权利，应允许在征得所有权人同意和不改变用途的前提下设置抵押权。这是建立城乡统一的土地市场、平等保护两种所有制土地的重要工作。此外，还需要做好非公共利益用地的供地试点，对城镇建设用地范围以外的非公共利益用地，出让方式、出让价格、出让年限等都需要在试点的基础上加以规范。