1992年3月28日，新光花园酒家与流花湖公园签订了租赁数红阁饭店的合同。合同规定流花湖公园将公园内数红阁饭店租赁给新光花园酒家使用，并提供数红阁饭店门前的停车场和公园两个大门口给新光花园酒家与公园共同使用，租赁期限为15年。

同日，双方又签订了《中外合作经营新光花园酒家补充合同》，决定增加投资金额，改建流花湖公园数红阁饭店为新光花园酒家分店、1992年4月新光花园酒家向广州市规划局申请改建数红阁饭店。广州市规划局于同年5月15日以城规复字（92）第064号批复新光花园酒家：在不增加建筑面积的前提下改建数红阁饭店。

同年5月底，新光花园酒家向广州市规划局报送建筑设计方案。广州市规划局审查后认为数红阁饭店的土地使用权属于第三人广州市园林局，遂根据广州市规划管理的有关规定，于同年6月11日以城规发字（1992）第556号复文给第三人广州市园林局，指出应由该局办理报建申请。同年7月21日广州市规划局依照市园林局的报建申请，向该局核发了（92）穗城规建字第0774号建设工程规划许可证，核准将数红阁饭店改建为一幢三层的酒家，建筑面积4770平方米。

在改建数红阁饭店施工过程中，城监部门发现新光花园酒家不按图纸施工，并在没有任何报建手续的情况下，在原数红阁饭店的东西两侧擅自扩大建设规模。在东南侧加建一幢三层的附属用房，建筑面积为669.6平方米，在西南侧加建一幢二层的酒楼雅座，建筑面积为1024，8平方米，合计扩大建筑面积为1694.4平方米。

对此，城监部门先后于同年7月4日、7月22日、8月8日三次到现场制止并书面通知新光花园酒家停工。新光花园酒家于8月12日书面报告城监部门，承认其扩建工程违章，表示要补办报建手续。

但在补办手续并未获得批准的情况下仍继续施工至竣工。同时，亦未经广州市规划局批准，擅自将原数红阁饭店前的停车场扩建300平方米，铺了水泥，并将数红阁饭店的砖砌围墙拆除改建为铁围栏。此外，新光花园酒家将东广场机动车出入口处的人行道改建为斜坡，在东广场设立了两个柱形广告，在门口设置了酒家路牌，也未经其他主管部门批准。

1992年10月24日，广州市规划局认定广州市园林局在改建原数红阁饭店过程中，不经规划部门批准，擅自扩大建设规模，占用公共绿地、违法建设1694.4平方米。

广州市规划局依照《中华人民共和国城市规划法》、《广州市城市规划管理办法》、《广州市城市规划管理办法实施细则》的有关规定，以（92）穗清发字第374号文对广州市园林局作出《违法建设行政处理决定书》，其内容是：

（1）限其两个月内自行拆除两幢违章建筑物；

（2）对违章建筑的设计、施工单位按违章建筑面积算，各处每平方米10元的罚款，对有关责任人各处100元罚款；

（3）不得在公园内和门口设置酒家的招牌和广告，已设的应在两星期内拆除；

（4）封闭公园东门机动车出入口；

（5）外来车辆不得入园，擅设的停车场限两星期铲除。

广州市园林局不服市规划局的处理规定，于1992年11月6日向广州市人民政府申请复议。广州新光花园酒家亦以有独立请求权的第三人的身份向广州市人民政府申请复议。

广州市人民政府受理广州市园林局及新光花园酒家复议申请后，于1993年4月14日作出穗府复决字（1992）第20号行政复议决定：

（一）变更广州市规划局（92）穗清发字第374号《违法建设行政处理决定书》第（1）条决定为：没收西南侧二层雅座建筑面积1024.8平方米，作旅游设施使用，不得作饮食业使用；没收东南侧三层附属用房违法建筑面669.6平方米，由市房管局按该地段1992年7月1日后的商品房价格返卖给建设单位使用。

（二）责令广州市园林局和新光花园酒家在复议决定生效之日起十五日内停止使用酒家门前三百平方米停车场，自行拆除在酒家四周擅自设置的铁围栏恢复公园绿地。

（三）维持广州市规划局处理决定第（4）条规定封闭东广场流花路段的机动车出入口，门口增设步级。除公园管理车辆外，一切车辆不得进入公园内，以保持公园幽静。

（四）维持市规划局处理决定第（3）条决定，不得在公园门口悬挂和张贴酒家招牌及广告。

（五）变更市规划局处理决定第（2）条为：对建设、设计、施工单位三方责任人各处以五百元罚款，并不得报销。

新光花园酒家不服该处理决定，向广州市中级人民法院提起诉讼。新光花园酒家起诉称：1992年3月28日，原告与流花湖公园正式签订了投资改造数红阁饭店的租赁合同，并经广州市园林局鉴证生效。

合同规定流花湖公园将公园内数红阁饭店围墙以内6093平方米（其中餐厅建筑面积2576平方米园林绿地面积3517平方米租赁给原告经营使用并提供数红阁饭店门口现使用的停车场和公园两个大门口给原告与公园共同使用，规定原告须投资修建原停车场和门楼，租赁期限为15年。

该合同经广州市外经贸委确认生效后，原告立即着手进行政建工程。1992年5月，原告向广州市规划局申请将流花湖公园内数红阁饭店改建为新光花园酒家分店。5月15日，市规划局以城规复字（92）064号文批复，在不增加建筑面积的前提下同意改建。

市计委也以穗计基（1992）131号文正式将该项目列入1992年直接吸收外资建设投资计划。原告以市园林局名义按计划第一次报建主楼工程建筑面积4770平方米，市规划局于1992年7月21日，发出（92）穗城规建字第0774号《建设工程规划许可证》。

主楼两侧原数红阁饭店东边水面酒舫及西边临时建筑，根据市园林局专家意见，如不改建将影响美观。原告接受专家意见并向市园林局申请将危房改建成湖边廊榭获得了批准。原告也正是按照市园林局批准意见进行施工的。

同年8月中旬，越秀区城监中队前来检查，认为要报市规划局批准方有效，这时土建工程已基本竣工。原告接受城监中队意见，于1992年8月20日，以市园林局名义向市规划局报告并补办主楼东西两翼共1694.4平方米建筑面积的报建手续，但不知何故一直没有批出。10月8日，新光花园酒家分店试业。

10月24日，市规划局向市园林局发出（92）穗清发字第374号《违法建设行政处理决定书》，作出限期两个月自行拆除未获批准的1694.4平方米建筑面积等五项处理决定。原告认为该决定书对市园林局作出的具体行政行为，与原告在法律上有直接的利害关系，依照《行政复议条例》第二十七条之规定，以有独立请求权的第三人申请参加复议。