土地承包关系的时限问题

和我国改革开放的总体思路相一致，自十一届三中全会后实行行土地承包制以来，我国农村土地承包关系的时限实际上也经历了一个“摸着石头过河”的过程。从1984年第一轮土地承包中，中央一号文件规定的15年，到1993年第二轮土地承包中，将时限延长为30年，土地承包制在改革开放中释放出的大量的经济活力，使其得到了国家政策的逐步认可。但即使延长到了30年，我国大部分省份的土地承包合同也将在2023年到期。到期后怎么办?如何能让农民形成对土地权属关系的稳定预期?

伴随着这个疑问，2008年中央十七届三中全会明确提出“现有农村土地承包关系要保持稳定，并长久不变”，希望能给农民吃下一颗“定心丸”，引导农民长久珍惜土地，持续投资土地，也可在从事别的行业时进行土地流转。

与此配套，农业部从2009年开始组织开展土地承包经营权确权登记颁证的试点工作，为土地承包权的明晰权属铺平道路。

“长久不变”和“永佃制”有何异同

从制度设计的层面，我国农村土地制度中对土地所有权和承包权的区分，与传统农业社会时期的“田底权”和“田面权”有类同之处，所以“土地承包关系的长久不变”很容易让人联想到曾在我国长期实行的“永佃制”。

永佃制规定，地主拥有田底权，有取得土地租金的权利，佃农拥有田面权，有在土地上进行生产决策的权利，双方的契约一旦签订，地主是无权增租夺佃的，而佃农却拥有长久耕作和退佃的权利，甚至可以拥有转租和典卖佃权的权利。也就是说，佃户可以自行决定租佃权的存续、终止、流转与质押，地主无权干涉，而田底权的流转，也对佃户所拥有的权利不产生影响。

由此可见，在永佃制中，同一块土地的田底权和田面权已经各自独立分开，具有几乎同等的法律地位。而“土地承包关系长久不变”却并非如此。

首先，我国宪法规定农村土地所有权归农民集体所有，与永佃制中地主拥有土地所有权的土地私有制是不同的。和作为个体的地主相比，“村民集体”显然具有不同的所有权属主体属性，这也是造成农村土地所有权“虚置”问题的根本所在。

同时，按照现行法律规定，土地承包权还没有达到可以土地所有权地位基本平等，形成独立物权的程度，而仍是依附于土地所有权的一种权利。这一设计一方面保护了农村土地权属关系的相对稳定性和农民的基本生活保障，但一方面也限制了土地向本集体外成员流转等更多种价值实现的可能。

农民对“长久不变”怎么看

调查表明，农民虽然普遍赞成土地承包关系长久不变，但却不赞成这种“长久不变”是永久的，而大多希望这个期限是70年。这是由于农民普遍担心如果承包期限过长，随着家庭人口的自然增长而增加的人口将无法获得新增土地，可能再次造成土地占有的不均衡问题。

有学者认为，将“长久不变”定为70年有以下几点好处：第一，这个时限涵盖了劳动力的整个生命周期，对生产决策的稳定性足够产生影响。第二，70年也是城市土地的使用权时限，将农村土地使用权定为70年有利于城乡土地平权。第三，为“永久不变”规定年限，可以将其与真正“永久不变”的土地私有制区分开来。第四，可以在70年后统筹开展再次分配，顺应农民对土地权利长期均等化的期待。

“土地承包关系长久不变”在落实中的问题

最后，在制度的执行层面，“土地承包关系长久不变”也面临着诸多现实阻碍。

第一，目前我国农村土地普遍存在户际边界不清晰问题，虽然已经开始土地经营权的确权工作，但由于历史原因造成的边界不清问题和农地本身的细碎化问题，仍然给土地承包权的勘界认定造成较大阻碍。

第二，随着城镇化过程的推进，如何将农民的城镇化与土地权益的保有结合起来?农村土地权属的确认，是否与农民身份的城镇化相冲突?是否要拥有城镇化的舒适环境，就必须要放弃土地权利?这个问题涉及到土地承包确权与户籍制度改革这两大制度改革的兼容性问题，也面临着诸多具体挑战。

第三，“土地承包关系的长久不变”对农业产业发展会有何种影响?与农业经营的规模化、集约化和专业化需要能否有效接合?拥有土地经营权的新型农业经营主体，和拥有土地承包权的村民之间，将形成何种互动关系或组织结构?承包权和经营权的分置，无疑进一步摊薄了本就无多的农用土地收益，在只可用于农业的土地用途限制下，什么样的经营形式才能养得起承包权和经营权两个权利主体?

土地制度作为国家根本经济制度，本就是多面勾连、影响深远。确定土地承包关系的长期不变，以及同时展开的农村土地承包经营权确权登记颁证、农村承包土地经营权和农民住房财产权抵押担保贷款试点，以及农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点，预示着这张大网正在铺开，农村生产关系和城乡结构都愈发趋近发生重大变革的历史节点。