徐凤林

行政执法是依法执政建设法治政府、提高执政能力建设的基础，是行政法律、法规得以实现的重要保障。改革开放三十年来，我国法制建设不断发展，各级行政机关的行政执法水平有了显著提高，行政法制建设取得了很大的成就。在我国现有的330余部法律，700余部行政法规及数以千计的地方性法规、规章中，80%是由政府及各行政机关组织实施的。大量的政治、经济、文化、环境和社会事务管理要通过行政执法行为来完成。可见，依法行政是贯彻依法治市方略、建设法治政府的关键。法的生命力在于执行，强化行政执法监督尤为重要。人大作为国家的法律监督机关，按照《中华人民共和国各级人大常委会监督法》的规定，如何发挥监督职能，提高政府行政执法效能和水平，确保政府依法行政是人大监督工作中一个亟待探索的问题。

一、行政执法监督中存在的问题

一是监督的法律意识还不强。对《监督法》缺乏足够的认识，依法监督的责任意识淡薄，缺乏责任感、紧迫感和主动性，工作空位不到位，忌讳监督二字，讲优点成绩多，讲缺点不足少。遇问题轻描淡写、避重就轻，对行政个案监督时调查研究不够，多采取一般信访转办程序一转完事，笃信多一事不如少一事，不愿启动人大监督程序，放弃监督职责，听之任之。

二是监督魄力还不足。行政执法包罗万象，内容繁杂，涉及民生民利，执法主体部门多，执法对象多元化，矛盾冲突激烈，解决难度较大。监督工作中存在瞻前顾后，谨小慎微，害怕越权和越位。宁愿将质询、特定问题调查、撤销等刚性监督手段弃之不用，而搞行风监督员等柔性方式应付走过场。

三是监督主动性还不够。不善于调查研究、解剖麻雀，对问题不求甚解、研究不透。尤其是超前意识不强，对当前矛盾多发期行政执法工作中出现的问题疏于研究，监督指导不到位，客观上造成行政复议及行政诉讼案件多发。还有的对行政法律知识的学习和研究不够，行政执法监督能力不强，遇事人云亦云、毫无主见，使法律赋予的监督职能形同虚设。

二、存在问题的原因

(一)监督工作认识淡薄。人大是集体行使监督职权，人大代表监督意识的强弱直接影响监督的力度和效果。近年来，代表结构有了明显改善，素质有了提高，但与人大所面临的监督任务和要求相比仍显不足，一定程度上制约了人大监督的效果。人大专职委员多数因年龄偏大由党委和行政部门改任，部分委员把人大当成二线，视为退休前的最后一站，感到人大工作不像党务和行政、经济工作实在，有失落感，对做好监督工作的信心大打折扣。一些非驻会委员认为监督工作属份外兼职和业余，于己关系不大，存在应付差事心理。另外，个别代表因曾提的议案得不到应有重视，或得不到满意答复，心灰意冷，监督热情不高，履职意识差。

(二)监督形式单一弱化。行政执法涉及范围广、数量大、任务重，执法依据的法规种类多，执法程序具有一定弹性，与百姓日常生活息息相关、倍受关注。一些执法部门出现有法不依、执法不严，违法不究问题，究其原因就是监督责任落实不到位，内部监督缺乏具体的褒奖与惩戒措施。加之人大对行政执法监督过于宏观和原则，审议和提建议多，适用刚性监督措施少，工作中该跟踪调查的不调查、该质询的不质询、该撤销的不撤销，使一些执法人员执法随意，办案不公，枉法裁判，知法违法，严重损害了政府形象。

(三)监督法规不够完善。我国现行的行政法规重行政机关对政治、经济、文化等方面的管理控制，轻保障公民的合法权益和公民与行政机关平等民事主体关系的内容。公民在国家实施行政管理过程中处于不平等的被动和屈从地位。受行政立法思想的影响，人大对行政执法行为的监督，也难免陷入重维护行政行为的误区。有的行政法规带有明显的部门利益痕迹，导致法律间不协调，甚至抵触和矛盾，适用后产生的法律效果令人困惑。而人大监督必须依法进行，这样，难免左右为难，监督失衡。重实体、轻程序是我国立法的一个特点，立法滞后，行政执法程序不完善，有些行政法规虽然赋予行政主体一定的执行权，但由于没有程序规定，无法可依，执行措施难于操作，造成少数执法人员执法随意，滥用职权，使人大的行政执法监督难于有力实施。

(四)监督机构不尽合理。人大实施行政执法监督必须有一支专业性较强的监督机构，如审计、税务监督等。然而，这些机构都设置在政府序列，属权力的自我监督，用自己刀削自己把，使监督的公开、公正的真实性及监督力度受到制约和影响，也影响人大行使监督职权。一些地方采取党政联合发文、决定本行政区域内重大事项，替代行政机关和权力机关的职权，党政不分，使人大对政府的监督处于两难境地。另外，政府机构设置的多重性也不利于人大行使行政执法监督权，一些由省直接管理延伸到地方的部门，如税务、工商、技监部门，实行人、财、物上划管理，又是政府系列设置，人大对其行政执法监督缺乏刚性处置手段。

三、措施与对策

(一)提高素质强化监督能力。人大代表素质直接影响着监督力度和监督效果。首先，必须具备良好的思想和文化素质，具有良好的语言表达能力和社会活动能力。人大代表来自不同党派、不同行业、不同民族，要有较强的事业心和责任感，要大公无私，敢讲真话。其次，要具备较强的专业素质，是各行业、战线的行家里手、专业人才，只有这样，才能独具慧眼，提出高质量议案和建议。所以，要推荐具备良好的政治和专业素质，热心参政议政的人当选为人大代表。开展多层次的培训提高代表依法履职的素质，并组织视察、调研等三查活动，使代表敢于言民志、表民意、争民利，在行政执法监督工作中发挥应有的作用，在知政、参政、议政、督政中提高履职能力。

(二)多方施策营造监督氛围。人大是人民利益的代言机构，监督权是人民所赋予，要敢于监督和善于监督，真正使权为民所用、情为民所系、利为民所谋。要广泛联系群众，倾听群众呼声，把监督工作做深做实。要科学整合立法监督、司法监督、行政监督、党内监督、群众监督、新闻监督体系资源，积极推进依法行政的进程。要以人大监督为核心，强化部门内部监督，借助专项监督，发挥舆论监督作用，建立行政执法监督网络机制，严格收支两条线，杜绝下达行政罚款指标;严格行政处罚，搞好行政法规培训，落实行执法责任制和执法过错责任追究制。要综合运用各种监督方式，紧扣群众关注点、社会热点和难点，加强行政执法监督，做到委员监督与代表监督结合，代表监督与群众监督结合，营造一种和谐的行政执法监督氛围。