所谓“非正常纳税人”，是指那些不是依法履行税务登记义务，不按规定办理纳税申报事宜的纳税人。税收征管改革前，对这类纳税人，专管员一般采取上门催办催报，其违章行为可在较短的时间内予以纠正，因而“非正常纳税户”的税收征管并不是个大问题。税收征管改革后，由于税收征管分征收、管理和稽查三条线运行，难免出现不衔接问题，“非正常纳税户”便开始大量出现。“非正常纳税户”的频繁出现和大量存在，严重影响了税收征管秩序，影响了国家税款的及时与足额入库，必须严加注意。

（一)“非正常纳税户”的形成原因及表现形式主要有以下几种：

一是新开业户，因对税收政策不了解或对税收政策理解错误，不办理税务登记，或者只办理国税或地税一方面的税务登记而不办理另一方面的登记，从而形成“有人无户”的非正常现象。

二是经营地址变更后，不向税务机关办理变更登记手续，使税务机关在原地址找不到纳税人而形成非正常户。

三是纳税人已经解散、破产，但因怕麻烦等原因，既不办理工商登记注销手续，也不办理税务登记注销手续，长期“挂帐”，形成有“户”无申报的非正常现象。

四是改制企业常常形成非正常纳税户。例如一些改制企业误以为改制有优惠政策(地方政府的非法减免税是形成这一错误意识的根源所在)，无需申报纳税。又如改制企业变更名称，不办理任何税务登记手续，也不申报纳税，使原企业在税务机关有户口却无申报;也有一些改制企业换名后不变更税务登记，却用新名申报纳税，形成一方面有户无申报，另一方面又有申报而无户。再如，一些企业改制后，对原有企业的欠税不予承认，使欠税无法入库。

五是经营亏损业户。有些纳税户或因亏损或因迁移，突然停业，不办理注销登记手续，形成“名存实亡”的纳税户;还有的是暂时停业，但不向税务机关提交停业报告，也不申报纳税，形成非正常户。

六是会计人员频繁变动，前后手续不衔接，在纳税申报上出现断裂，形成不正常纳税户。

七是登记与申报不一致。这类纳税人常常在甲地经营，在乙地办理税务登记，但既不向甲地税务机关申报纳税，也不向乙地税务机关申报纳税，形成“非正常纳税户”。

八是因管理人员变动，在征管区域范围调整过程中征管资料遗失或移交差错而形成的非正常纳税户，这类纳税户以个体户为多。此外，还有一些非正常纳税户是故意偷税逃税，长期躲避税收征管与稽查，不断变更名称、地址，使税务机关无法征管。

(二)要从根本上解决“非正常纳税户”的税收征管问题，笔者认为，应有针对性地采取以下措施：

第一，加大税收宣传的力度。目前，有相当一部分非正常纳税户是由于不了解税收政策或理解不正确而形成的，因此，提高企业人员，特别是法人代表和财会办税人员的税法意识仍然很有必要，也很重要。这几年，税务机关在税收宣传上虽花了很大精力，但还缺乏深度和广度。今后，除了讲究税收宣传的形式外，更需要讲究税收宣传的内容，让纳税人全面了解税收业务。

第二，要加强部门间的协作。工商、国税、地税等部门间缺乏必要的、有效的信息交换也是导致“非正常纳税户”频繁产生的一个重要原因。因此，要减少和避免非正常户的出现，必须加强这些部门的协作，互通信息，在条件允许的情况下，可进行计算机联网，通过网上实现信息交流。在条件较差的地方，可举行定期碰头会面制度，相关人员互通信息，互相交流纳税人资料。

第三，严格区分正常户与非正常户，加大对非正常户的管理力度。一般说来，国有集体、集体企业成为非正常户的概率较小，而私营企业、挂名集体企业和私人承包、承租经营的企业成为非正常户的概率较大。因此，我们可对纳税人实行分类管理：第一类为正常纳税户，主要是正常申报的国有和集体企业，对它们作一般性的管理即可。第二类是相对正常纳税户，主要是其他集体企业户和私营企业，它们一般能正常地履行纳税义务，但有形成“非正常纳税户”的隐患，对它们不仅要多多宣传税收法规，而且要及时催报催缴。第三类就是“非正常纳税户”，主要是那些时常不正常申报、经营亏损严重以及改制企业，对它们要单独打印成册，征收所人员要时时注意其增减变化情况，管理所要与征收所保持密切联系，对纳税户及时核实通报，并向稽查所提供资料，由稽查人员实施稽查。一旦有足够证据证明该“非正常纳税户”已经不存在，或已不属本区管辖，则应从管户名单中核销，避免其长期“挂帐”。

第四，全面实行属地管辖原则。甲地经营，甲地登记，甲地管辖，可以有效地克服因经营、登记及管辖不一致而形成的不正常申报现象。为此，我们必须改变当前条管与块管并存问题，实行统一的属地管辖，凡在哪个地点经营的，即由所在地税务机关征管，以消除纳税人利用税务管辖不协调引发的非正常纳税。

第五，应依法对“非正常纳税户”进行必要的惩罚。我国现行法律对不履行税务登记义务，不按规定进行纳税申报的违法行为规定了较为详尽的惩罚措施，但税务征管机关常常并不依法对这些违章行为进行重惩，这也客观上使一些纳税人敢于违章。笔者认为，要减少和消除“非正常纳税户”，依法重惩是个关键。税务机关对此类违章行为不能手软，更不能“姑息养奸”。

第六，必须保证征收、管理、稽查三个方面的协调与合作，这一点应结合税收征管改革进行。