一、行政诉讼被告分立起诉谁

行政诉讼被告的确定必须遵循两个规则：一是被告必须是被诉具体行政行为的实施者，即谁行为，谁被告;二是被告必须具有行政主体资格。我国行政诉讼法明文规定，只有行政机关、被授权的组织和被委托的行政机关才可以作为行政诉讼的被告。最高人民法院《关于贯彻执行若干问题的意见(试行)》第19条规定：公民、法人或者其他组织对行政机关与非行政机关共同签署做出的处理决定不服，向人民法院提起行政诉讼的，应以做出决定的行政机关为被告，非行政机关不能当被告。

二、我国行政诉讼被告确认规则的不足

1、忽略了行政诉讼自身的价值。

诉讼法既有工具性价值，还有其自身的价值，即目的性价值，正当法律程序或者程序正义成为诉讼法自身重要价值。一般而言，诉讼法的内在价值包括程序自由、程序公正和效益价值。通过程序的正当化，以程序来吸收当事人的不满是诉讼程序的价值所在。然而行政行为的实施方和被实施方处于不平等的地位，因此，要实现诉讼的内在价值，就应当在程序上给予弱者更多的保护，适当减轻弱者的举证责任。但是，现行规则简单将行政诉讼的被告限定于行政主体，明显是站在程序工具论的立场上，从方便诉讼的角度出发，缩小了行政诉讼被告范围，忽略了对于应当列入行政诉讼的部分公民、法人和其它组织合法权益的保护。

2、难以保护受到非行政主体做出的行政行为损害的受害者的权益。

由于《行政诉讼法》对被告认定规则设计的不合理，导致司法实践中已变的复杂不堪，法律、法规、规章授权的组织概念不规范使得司法实务界对其理解有异，原告原本就处于弱势地位，如果享受不到行政诉讼中对于弱者的特殊保护，显然既不公平，也不合理。

3、参加诉讼的组织与作出行为的组织不同造成大量资源的浪费。

行政诉讼审理的对象是争议的具体行政行为的合法性，不论是依职权还是依申请而作出的具体行政行为，行政执法人员在行为作出前，必须对相关事实进行调查核实，才能依据有关法律作出具体行政行为。在经行政机关授权而作出的具体行政行为被起诉到法院，被告是依照法律规定授权的行政机关。为了出庭参加诉讼，授权行政机关会要求被授权机构或者组织向其作出汇报，必要的话还要进行调查，相当于行政机关又重新作出一个行政行为，由此可能造成行政资源的浪费和诉讼的延迟。

三、对我国行政诉讼被告确认规则的改革设想

1、提高对行政诉讼受案范围重要性的认识。

行政诉讼受案范围是指法院受理行政争议案件的界限，它标志着司法权对行政权监督制约的程度。在行政诉讼制度中应当明确行政诉讼范围的重要性。一方面受案范围体现了分权行政权与司法权分立;另一方面体现了制衡司法权对行政权的监督。所以，确定行政诉讼主体范围，尤其是确认行政诉讼被告范围，对于加强行政权的监督，保护弱势群体的利益显得尤为重要。

2、通过立法修改我国现行行政诉讼被告确认规则。

在对诉讼主体资格确认重要性认识的基础上，我们应积极呼吁立法机构及时对《行政诉讼法》进行相应修改，以基本法律的形式确认谁行为，谁被告的确认规则，以行政行为为标准确认被告，扩大对行政行为受害人的保护范围，同时也扩大对非行政主体实施行政权的监督范围。这样一来，除了行政主体可以成为行政诉讼的被告外，未经授权的行政机关的内部组织、行政行为的具体实施人、法律法规未授权的组织等，只要实施了具有公权利性质的行为行政行为，都应可以成为行政诉讼的被告。被告要承担法律责任。上述被告中除了行政主体有法律的明确规定，且有能力承担赔偿责任外，其它被告因自身能力过小均不能或无法承担法律责任。因此，要实现行政诉讼保护公民、法人和其它组织合法权益的价值理念，就必须建立配套的制度来弥补其不足。