行政立法指的是国家行政机关制定行政法规和规章的活动。行政立法的内容包括：

1、行政机关和公务人员的法律规范；

2、行政机关管理国家事务的法律规范；

3、对行政机关的活动进行监督的法律规范。

不同等级的国家行政机关的行政立法的效力等级不同，行政立法是国家行政管理的重要手段，是建立和健全行政法制、使国家行政管理法制化和严格依法行政的基础和前提。

对我国行政立法听证程序的实然解析和应然批评

在现行立法中，我国行政立法听证程序的规定主要集中在《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》之中。根据这两部条例，听证程序存在于行政法规和规章的起草和审查这两个环节中。《行政法规制定程序条例》的相关规定非常简略和笼统，第十二条规定：起草行政法规，应当深入调查研究，总结实践经验，广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以采取召开座谈会、论证会、听证会等多种形式。第二十二条规定：行政法规送审稿直接涉及公民、法人或者其他组织的切身利益的，国务院法制机构可以举行听证会，听取有关机关、组织和公民的意见。《规章制定程序条例》除了类似的笼统规定，还规定了一些具体的程序性安排。第十五条规定：起草的规章直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益，有关机关、组织或者公民对其有重大意见分歧的，应当向社会公布，征求社会各界的意见；起草单位也可以举行听证会。听证会依照下列程序组织：

（一）听证会公开举行，起草单位应当在举行听证会的30日前公布听证会的时间、地点和内容；

（二）参加听证会的有关机关、组织和公民对起草的规章，有权提问和发表意见；

（三）听证会应当制作笔录，如实记录发言人的主要观点和理由；

（四）起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由。

这些立法规定是我们研究我国行政立法听证程序的最原始也是最可靠的素材。一方面，应该肯定的是，我国已经初步建立起行政立法中的听证程序，这是可喜的巨大进步，而不像有的学者所说的我国尚未建立行政立法听证程序。另一方面，我们通过对法条的研究，就会发现现行立法对行政立法听证程序的构建是非常粗糙和不完善的。具体来说，这两部条例的相关规定，一是都重职权而轻职责，听证会是可以而不是必须举行，也就是说举行听证会是一种行政裁量权，并且是一种缺乏监督、约束和救济的裁量权，因为没有规定任何相应的救济机制和法律责任；二是重粗放而轻精细，立法的规定都相当抽象和原则化，这可能是由于我国宜粗不宜细的立法传统和行政立法听证的经验不足，但是一个缺乏可操作性的法条是没有实际意义的；三是重流程而轻程序，这两部条例与其说是制定程序条例，还不如说是制定流程条例，因为所规定的都是立法和听证的操作流程和环节，而不是承载了自然正义和控权价值的程序。

正如前述，行政立法的立法性和行政性使得我们可以借鉴《中华人民共和国立法法》和一些行政法规范如《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政许可法》中的相关规定来完善行政立法听证制度。《立法法》在这里有点令人失望，它只是用任意性法律规范的形式规定了立法机关可以采取听证会的形式来听取意见，并且回避了听证具体操作程序的规定［4］．但是《行政处罚法》特别是《行政许可法》中对听证程序的建设性规定很有参考意义。［5］譬如，可以参考《行政许可法》中对依职权听证和应申请听证这两种听证启动方式的设计，改变《规章制定程序条例》中仅能依职权启动听证的安排，这样可以使得利害关系人能够主动要求和推动听证的举行。又如，《规章制定程序条例》缺乏对听证主持人的相关规定，而《行政许可法》则规定了行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人，申请人、利害关系人认为主持人与该行政许可事项有直接利害关系的，有权申请回避，以此保证听证的公正和有效，这对行政立法听证程序的完善是很有启发意义的。

实际上，在行政立法过程中举行听证并不少见。如在2007年12月27日洛阳市政府法制局就《洛阳市火车站地区综合管理规定（征求意见稿）》举行立法听证会，进一步征求社会各界对该规章的意见［6］．又如，作为全国首个网上立法听证，重庆市政府法制办于2005年11月10日下午3：00－5：00在新华网（重庆频道）举行坚持以人为本创新行政执法网上立法听证会，就10大行政执法问题进行听证，来自市人大法制委、市政府法制办、市政协社法委、市政府法律顾问及市级主要行政执法总队负责人听取了网友的意见并展开讨论［7］．利用网络的交流平台来举行行政立法听证，确实是一个很好的创新。现实的情况是，现行立法不能有效地指导日益广泛的行政立法听证的举行，而行政立法听证实践的优秀经验又不能很好地反馈于立法中，这种尴尬的局面值得反思。

《中华人民共和国行政诉讼法》第四条人民法院依法对行政案件独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。

人民法院设行政审判庭，审理行政案件。

《中华人民共和国行政诉讼法》第三条人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。

行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。

被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。